II SA/Gl 890/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. W związku z informacją lekarza medycyny pracy, sporządzoną w wyniku przeprowadzonych badań lekarskich, dotyczącą stwierdzonych zastrzeżeń do stanu zdrowia J. L., powodujących niezdolność do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego, Prezydent Miasta Z. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. skierował J. L. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w zakresie prawa jazdy kat. B, C, B+E i C+E, podając w podstawie prawnej art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Po przeprowadzeniu badania, dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. przesłał organowi kopie dwóch orzeczeń lekarskich. Orzeczeniem nr [...]z [...]r. stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B i B+E i ustalono datę ponownego badania na [...]r. Orzeczeniem nr [...]z [...] r. stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii C i C+E na stałe. Pismem z [...]r. J. L. wniósł odwołanie od orzeczenia nr [...], zarzucając wadliwe rozpoznanie lekarskie. W wyniku odwołania zostało wydane orzeczenie lekarskie nr [...]z [...]r. przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób kierujących pojazdami Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Stwierdzono nim istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii C, C1, C+E i C1+E, za niecelowe uznając wyznaczenie daty ponownego lub kontrolnego badania lekarskiego. Po otrzymaniu orzeczenia lekarskiego Prezydent Miasta Z. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, a następnie decyzją z [...]r., wydaną na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy, orzekł o cofnięciu J. L. uprawnień do kierowania kategorii B, C, B+E, C+E, wydanych w dniu [...] r. przez Prezydenta Miasta Z.. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i treść wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich. Wyjaśniono, że w związku ze stwierdzonymi przeciwwskazaniami zdrowotnymi, zasadne jest wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień w zakresie prawa jazdy kat. B, B+E do [...]r., a w zakresie prawa jazdy kategorii C, C+E na stałe. W odwołaniu od decyzji strona wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie § 4 ust. 1 oraz § 8b rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących stanu zdrowia kierowcy i wydanie decyzji w oparciu o orzeczenie, które nie zawiera konkretnych i uzasadnionych przeciwwskazań zdrowotnych, wobec czego nie można stwierdzić, jakie schorzenie wykryto. Podniesiono, że badanie lekarskie było nierzetelne, naruszało procedury medyczne, co miało wpływ na wynik badania. W uzasadnieniu zarzucono, że badanie lekarskie było powierzchowne, pominięto w całości dokumentację medyczną strony, w szczególności badania i opinie neurologiczne. Posiadane przez stronę opinie neurologiczne nie potwierdzają padaczki, a wręcz ją wykluczają. Także badania elektroencefalograficzne przeprowadzone na zlecenie strony potwierdzają zapis w granicach normy. Orzeczenia lekarskie będące podstawą decyzji nie wskazują na konkretne uzasadnienie medyczne, uzasadniające stwierdzenie przeciwwskazań. Badania, które wykazały nieprawidłowy zapis i stanowiły podstawę rozpoznania padaczki były przeprowadzone nieprawidłowo, niezgodnie z zasadami sztuki, nie pouczono strony jak winna się przygotować do badania (spożycie posiłku, umycie głowy, odpowiedni strój), co mogło istotnie wpłynąć na zapis fal. Do odwołania dołączono instrukcję dotyczącą przygotowania do badania EEG oraz wyniki badań elektroencefalograficznych z [...]r. i [...]r., przeprowadzonych w gabinecie lekarskim, stwierdzających zapis w granicach normy. Decyzją z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że zaistniała podstawa cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w określonym zakresie, albowiem po przeprowadzeniu badań w wyznaczonych ośrodkach, lekarze uprawnieni do badań kierowców stwierdzili istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Decyzja wydawana na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy ma charakter związany, w ustalonym stanie faktycznym wydanie decyzji o cofnięciu jest dla organu obligatoryjne. Wyjaśniono też, że organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnej oceny stanu zdrowia strony, przepisy obligują w tym zakresie do uwzględnienia opinii zawartej w orzeczeniu lekarskim. Orzeczenia lekarskie wydane w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. nr 2, poz. 15), zwanego dalej rozporządzeniem, nie podlegają weryfikacji przez organ administracji orzekający w sprawie cofnięcia. Organy są związane takimi orzeczeniami i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Wskazano, że takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 25 października 2011 r., I OSK 1859/10, wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., I OSK 532/10, wyrok WSA w Gliwicach z 29 lipca 2010 r., II SA/Gl 141/10). W skardze do sądu administracyjnego J. L. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie pobieżnej analizy materiału dowodowego, a zwłaszcza złożonej przez skarżącego dokumentacji medycznej i błędne ustalenie, że stan zdrowia skarżącego uzasadnia stwierdzenie przeciwwskazań do kierowania pojazdami, podczas gdy złożone wyniki badań mieszczą się w granicach normy. W uzasadnieniu podkreślono, że organy obu instancji oparły się na orzeczeniach lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, które zostały wydane w oparciu o nierzetelnie przeprowadzone badania. Nadto w orzeczeniach tych nie podano żadnego uzasadnienia lekarskiego i nie dołączono żadnej dokumentacji medycznej. Skarżący natomiast w toku postępowania złożył taką dokumentację, która potwierdza, że jest zdrowy. Wobec zaistniałej sprzeczności, organ powinien ją wyjaśnić przed wydaniem decyzji. Organ ma obowiązek wyczerpująco zebrać materiał dowodowy i na jego podstawie stwierdzić, czy została udowodniona określona okoliczność. Organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania w kierunku zbadania rzeczywistego stanu zdrowia skarżącego. Wskazano na tezę zawartą w wyroku WSA we Wrocławiu z 7 marca 2008 r., III SA/Wr 334/07, zgodnie z którą wydanie decyzji na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo o ruchu drogowym musi być poprzedzone postępowaniem przed uprawnionym lekarzem, zakończone orzeczeniem określającym istnienie konkretnego i uzasadnionego przeciwwskazania zdrowotnego. Brak tych elementów w orzeczeniu lekarskim uniemożliwia kontrolę i ocenę takich aktów, nie może więc stanowić podstawy do ingerencji w sferę uprawnień jednostki. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. skarżący złożył potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie: zaświadczenia lekarskiego z [...]r. o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku mechanik-kierowca kat. C i C+E, wydane przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich kierowców, wynik badania elektroencefalograficznego z [...]r. oraz karty Historii choroby z poradni neurologicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zarzuty kierowane pod adresem organów administracji, dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego, zaniechania ustalenia rzeczywistego stanu zdrowia Skarżącego i przeprowadzenia weryfikacji wydanych orzeczeń lekarskich, jak również dotyczące zakresu informacji zawartych w orzeczeniach lekarskich nie są zasadne. W aktualnym stanie prawnym organy orzekające w sprawie cofnięcia uprawnień nie mają podstaw do samodzielnego ustalania stanu zdrowia kierowcy, dlatego też nie są zasadne zarzuty dotyczące zaniechania przez organ prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i uwzględnienia dokumentacji złożonej przez stronę. Przedstawiając swoje zastrzeżenia Skarżący pomija regulacje prawne dotyczące ustalania istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zawarte w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. nr 2, poz. 15). W dacie orzekania przez organy podstawą rozstrzygnięcia w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami stanowił przepis art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zasadnie Kolegium podkreślało, że decyzja starosty o cofnięciu uprawnień ma charakter związany, albowiem wyłączną podstawą jej wydania jest orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych, wydane zgodnie z przepisami rozporządzenia. W konsekwencji postępowanie mające na celu weryfikację uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi ze względu na stan zdrowia kierowcy odbywa się dwuetapowo, pierwszym etapem jest wydanie orzeczenia lekarskiego, drugi etap stanowi wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ewentualnego cofnięcia uprawnień do kierowania. Przeprowadzanie badań, wydawanie orzeczeń lekarskich, a także odwoływanie się od tych orzeczeń regulują przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r., wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 123 ustawy. Rozporządzenie to określa także wzory stosowanych dokumentów, w tym orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych, sposób postępowania z dokumentacją lekarską i kwalifikacje lekarzy. Trzeba też zaznaczyć, że badania mogą być przeprowadzane w stosunku do osób skierowanych na nie decyzją administracyjną, jak w przypadku Skarżącego, oraz w stosunku do osób, które zgłaszają się na badanie bez skierowania, co dotyczy w szczególności osób ubiegających się o przywrócenie cofniętych uprawnień. Przepisy tego rozporządzenia, zgodnie z zawierającym przepis przejściowy art. 137 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. nr 30, poz. 151 ze zm.), zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień określonych w tej ustawie, nie dłużej jednak niż przez okres 18 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Badania lekarskie przeprowadzane są w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy (§ 9 ust. 1 rozporządzenia) przez uprawnionych do tego lekarzy. Lekarz przeprowadza badanie w zakresie określonym w § 4 rozporządzenia, a jeżeli stwierdzi istotne odchylenia od prawidłowego stanu zdrowia, zleca osobie badanej odpowiednie badania pomocnicze i konsultacje specjalistyczne. Zgodnie z § 8b rozporządzenia, sposób oceny stanu zdrowia osoby chorej na padaczkę w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami określa załącznik nr 4b do rozporządzenia. W przypadku ubiegania się o przywrócenie uprawnień, wymagane jest dostarczenie dokumentacji medycznej z badania, na podstawie którego wydano orzeczenie lekarskie, stanowiące podstawę do cofnięcia uprawnienia do kierowania. Dokumentację tę dostarcza osoba badana. Przepis § 10 przewiduje, że uprawniony lekarz na podstawie badania lekarskiego wydaje orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a badania przeprowadza się dla dwóch grup kategorii prawa jazdy, z czego kategorie B i B+E należą do jednej grupy, a kategorie C i C+E do drugiej. Określony w załączniku nr 5 wzór orzeczenia lekarskiego nie zawiera danych, których domaga się Skarżący. Wydane w sprawie orzeczenia zostały sporządzone odrębnie w stosunku do każdej z posiadanych przez Skarżącego grup kategorii praw jazdy i na drukach zawierających dane określone rozporządzeniem, stanowią zatem prawidłowy dokument i mogą być podstawą rozstrzygnięcia administracyjnego. Załącznik określający wzór orzeczenia lekarskiego nie przewiduje, aby ujawniać w nim rozpoznanie czy wyniki badań. Nie podlega też orzeczenie lekarskie weryfikacji na etapie rozstrzygania przez organ administracji o uprawnieniach do kierowania. Weryfikacja orzeczenia następuje w trybie przewidzianym rozporządzeniem. Na podstawie § 12 rozporządzenia, osoba badana może w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia wnieść od niego odwołanie. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem uprawnionego lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, do podmiotu odwoławczego, którym jest wojewódzki ośrodek medycyny pracy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania badanego, jeżeli pierwsze orzeczenie lekarskie wydał uprawniony lekarz zatrudniony w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy, podmioty odwoławcze wskazuje rozporządzenie, jest nim także Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., który w niniejszej sprawie orzekał w trybie odwoławczym. Rozporządzenie reguluje sposób przeprowadzenia badania przez lekarza podmiotu odwoławczego i w § 13 ust. 2 stwierdza, że orzeczenie to jest ostateczne. Orzeczenie instytutu medycyny pracy w przedmiocie stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi nie należy do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i w konsekwencji nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 25 maja 2011 r., I OSK 837/11). W konsekwencji należy stwierdzić, że jego weryfikacja może nastąpić wyłącznie na drodze badań lekarskich, których wyniki doprowadzą do zweryfikowania wcześniejszych orzeczeń. Ocena stanu zdrowia kierowcy nie należy do organów administracji i sądów administracyjnych, nie mają one bowiem koniecznej w tym zakresie wiedzy medycznej, aby móc oceniać wyniki badań i rozstrzygać, czy potwierdzają one określone schorzenia, które uzasadniają stwierdzenie przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Weryfikacja orzeczeń lekarskich winna jednak nastąpić w trybie określonym rozporządzeniem, które reguluje także przeprowadzanie badań osób, które zgłaszają się na nie bez skierowania, ubiegając się o przywrócenie uprawnień. Można przyjąć, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego o cofnięcie uprawnień ze względu na stan zdrowia doszłoby do stwierdzenia zaistnienia okoliczności, która jednocześnie stanowi przesłankę przywrócenia uprawnień, okoliczność ta winna zostać uwzględniona, albowiem późniejsze orzeczenie lekarskie, weryfikujące wcześniejszą diagnozę, winno być przez organ uwzględnione. Warunkiem jednak jest, aby takie orzeczenie spełniało warunki rozporządzenia i było wydane przez podmiot w nim wskazany. Składane przez Skarżącego wyniki badań czy zaświadczenia lekarskie takiego warunku nie spełniają, nie mogły wobec tego wywrzeć skutku niweczącego treść orzeczeń lekarskich wydanych w sprawie na podstawie rozporządzenia. Natomiast w toku postępowania administracyjnego, jak i postępowania przed sądem administracyjnym ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji tak pod względem ich treści, jak i procesowania (por. wyrok NSA z 27 lipca 2011 r., I OSK 1298/10 oraz wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., I OSK 523/10). W konsekwencji orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko i argumentację przedstawione w wyroku WSA w Gliwicach z 29 lipca 2010 r., II SA/Gl 141/10, że ostateczne orzeczenia lekarskie, wydane w trybie rozporządzenia, nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami, organy te są nimi związane i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wyklucza możliwość przeprowadzenia w postępowaniu o cofnięcie uprawnień dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu, a weryfikacja orzeczeń lekarskich winna być prowadzona przed uprawnionymi jednostkami służby zdrowia, zaś zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez organ administracji publicznej jest znacznie ograniczony i sprowadza się do weryfikacji kompletności i formalnej prawidłowości wydanego orzeczenia lekarskiego. Wydane w sprawie decyzje oparte zostały na ostatecznych orzeczeniach lekarskich, którymi stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, organy administracji były w tej sytuacji zobowiązane do orzeczenia o cofnięciu uprawnień, ich przywrócenie jest możliwe po zmianie diagnozy, potwierdzonej właściwym orzeczeniem lekarskim wydanych przez uprawniony podmiot, zgodnie z przepisami rozporządzenia. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.