II OSK 1546/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 480/12 w sprawie ze skargi "Szpitala [...]" Spółka z o.o. w R. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności kontrolne I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od "Szpitala [...]" Spółka z o.o. w R. na rzecz Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 480/12 w sprawie ze skargi "Szpitala [...]" Spółki z o.o. w R. (zwanego dalej Szpitalem) uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie opłaty za czynności kontrolne. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nowym Targu na podstawie art. 104 K.p.a., art. 1 pkt 7, art. 2 i art. 12 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.- zwanej dalej ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), art. 22 ust. 1 i 2, art. 100 ust. 5 i art. 219 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570) oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 31, poz. 158), rozpatrzeniu wniosku Szpitala stwierdził, iż Pomieszczenia Chirurgii Jednego Dnia usytuowane w R., ul. [...] spełniają wymagania sanitarne i fachowe dla pomieszczeń i urządzeń podmiotu wykonującego działalność leczniczą, określonych obowiązującymi przepisami prawa. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nowym Targu na podstawie art. 36 ust. 1 i 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, § 2, § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203), art. 2 § 2, art. 47 § 1 i art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), art. 15 ust. 6 ustawy o podatku od towarów i usług (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 54, poz. 538) oraz art. 104 K.p.a. postanowił obciążyć Szpital opłatą za czynności kontrolne w kwocie 80,2 zł. Na skutek odwołania od powyżej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. wniesionego przez Szpital, Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w całości zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego obowiązek pobierania opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wynika z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarne. Ust. 2 tego przepisu dotyczy bieżącego nadzoru sanitarnego, a zatem za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, pobiera się opłatę za każdą wykonaną czynność. Zakres tej czynności określa art. 3 ww. ustawy. Określony w tym przepisie katalog czynności nadzoru zapobiegawczego ma charakter otwarty. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ww. ustawy opłaty w wysokości kosztów wykonania czynności w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Skargę na powyższą decyzję złożył Szpital, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7 i art. 11 K.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wykazującego, że w sprawie ma zastosowanie art. 36 ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem skarżącego w sprawie organy błędnie przyjęły, iż dokonano czynności w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Organ I instancji w sentencji decyzji wyraźnie wskazał, że obciąża skarżącego opłatą za czynności kontrolne, gdy tymczasem art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie przewiduje możliwości obciążania określonych podmiotów opłatą za czynności kontrolne. Opłaty mogą być pobierane wyłącznie za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Z kolei art. 3 tej ustawy nie pozwala na domniemywanie kompetencji nadzorczych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumenty w zawarte w zaskarżonej decyzji. Uwzględniając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż kwestią sporną w sprawie jest zasadność rozstrzygnięcia, czy organy prawidłowo zakwalifikowały wykonane czynności w obiekcie skarżącego do czynności z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, a nadto czy wykonane czynności można zaliczyć do badań laboratoryjnych lub innych czynności wykonywanych przez właściwy organ. Zdaniem Sądu do ustalenia spornej opłaty nie było wystarczające samo tylko zaliczenie określonej działalności organu do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Z treści przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jednoznacznie wynika, że omawianą opłatę pobiera się za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Nie jest to, więc opłata za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego, lecz za konkretne "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane" przez właściwy organ w związku ze sprawowaniem sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Oznacza to, że opłaty nie pobiera się za każdą czynność, lecz jedynie za czynności ściśle określone w ust. 1 art. 36 tej ustawy. W ocenie Sądu do czynności, za które pobiera się opłaty nie może należeć opisana w decyzji analiza dokumentacji oraz przeprowadzona kontrola w obiekcie. W podobnej sprawie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 64/09, który uznał, że art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej sam w sobie nie stanowi katalogu kompetencji, lecz określa jedynie sfery działalności Inspekcji Sanitarnej. Nie jest on, więc samodzielnym źródłem kompetencji, a co najwyżej, jako element rekonstrukcji właściwej normy prawnej, stanowi jeden z przepisów współtworzących kompetencje. W przepisie art. 36 ust. 1 ustawy nie skonkretyzowano, o jakie "inne czynności" chodzi, co nie oznacza, że pod nazwą tą kryją się wszystkie działania, wszystkich osób zatrudnionych w stacji, jak również zadania orzecznicze organu. Tak dowolne rozumienie przepisu oznaczać by musiało konieczność pobierania opłat za każde działanie organu, w tym np. za sporządzenie pisma przekazującego organowi II instancji zażalenie strony na postanowienie lub też za "samo wydanie" każdej decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu opłata za badania i inne czynności ma stanowić równoważnik kosztów ich "wykonania". "Wykonanie" zaś racjonalnie odnosić można do takiej aktywności, która polega na ingerencji w rzeczywistość, a nie na samej ocenie tej rzeczywistości i to w sferze orzeczniczej. Jeśli jedynym efektem oceny dokonywanej przez organ ma być wydanie przez tenże organ aktu administracyjnego, to dla określenia "wykonanie" nie ma desygnatu, nie może być więc mowy o kosztach tego wykonania. Analizowany przepis nie przewiduje pobrania opłaty za wydanie decyzji. Wskazane w przepisie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" zamykają się w grupie czynności, które powstały w związku z wydawaną decyzją. Tak zredagowany przepis wskazuje na wyjątkowość powstania pewnych specjalnych kosztów i nie może być traktowany jako podstawa do żądania od inwestora zwrotu kosztów wydania decyzji, do czego w istocie doszło. W tych warunkach Sąd pierwszej instancji uznał, że do pobrania opłaty za czynności opisane w decyzji doszło z naruszeniem art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy w niniejszej sprawie dopuściły się obrazy art. 264 § 1 K.p.a., wydając orzeczenie w formie decyzji, zamiast w formie postanowienia. W przedmiocie kosztów postępowania organy orzekają postanowieniem, na które stronie służy zażalenie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 200 i art. 152 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.: 1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a wskutek tego uznanie, że kontrola obiektu i analiza dokumentacji poprzedzające wydanie decyzji stwierdzającej spełnianie przez stronę wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (zgodnie z ustawą o działalności leczniczej z dnia 15 kwietnia 2011 r., Dz. U. Nr 112, poz. 654) nie stanowią "innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a w związku z tym uznanie, iż organ administracji (inspektor sanitarny) nie mógł ustalić opłaty za ww. czynności, 2. niezastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 5 marca 2010 r. (Dz.U. Nr 36, poz. 203), skutkiem czego było uznanie, że organ administracji (inspektor sanitarny) nie mógł ustalić opłaty za czynności kontrolne poprzedzające wydanie decyzji stwierdzającej spełnianie przez stronę wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zastosowano ogólne odesłanie, używając wyrażenia "inne czynności". Zatem wszelkie inne czynności wykonywane przez właściwy organ w związku ze sprawowaniem sanitarnego nadzoru zapobiegawczego mogą stanowić podstawę naliczenia opłat. W rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca rozważana przez Sąd sytuacja pobierania opłaty za każde działanie, np. przekazanie pisma. Wprost przeciwnie, w sprawie wskazano konkretne, dokonane czynności (kontrola i analiza dokumentacji) poprzedzające wydanie decyzji, za które pobrano opłatę, a które w sposób merytoryczny warunkują wydanie decyzji. Nie są to więc czynności formalne, dotyczące obiegu dokumentów, jak przekazanie sprawy zgodnie z właściwością, ale czynności dotyczące merytorycznego rozpoznania sprawy (przeprowadzenie kontroli i analiza dokumentów). Całkowicie niezrozumiałe są przy tym rozważania Sądu dotyczące "wykonania" czynności, które rzekomo mogłoby polegać jedynie na ingerencji w rzeczywistość, a nie obejmować samej jej oceny. Wykonanie kontroli polega bowiem na przeprowadzeniu czynności kontrolnych bez zmiany rzeczywistości i ogranicza się właśnie do jej oceny. Zdaniem Sądu opłata za badania i inne czynności ma stanowić równoważnik kosztów ich "wykonania". Tak właśnie w rozpoznawanej sprawie było. W oparciu o poglądy sformułowane w orzecznictwie organ odwoławczy stwierdził, że czynności kontrolne poprzedzające wydanie decyzji zawierają się w pojęciu "innych czynności". Opłaty pobierane przez organy za inne czynności, wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia czy też decyzji administracyjnej. "Czynności związane" to pozostające w merytorycznym związku, czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego. Nadto ustawodawca wprowadził generalną zasadę, iż za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy inspekcji sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Wyjątek od tej zasady wprowadzony został w ust. 2, a więc ewentualne dalsze wyjątki mogą być wprowadzane wyłącznie w drodze ustawy. Sąd pierwszej instancji pominął także całkowicie treść rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 5 marca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego mają usprawiedliwione podstawy co skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Problem prawny, który poddał ocenie w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki sprowadzał się, według tego Sądu, do odpowiedzi na pytania: czy organy prawidłowo zakwalifikowały wykonane czynności w obiekcie skarżącego do czynności z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego oraz czy wykonane czynności można zaliczyć do badań laboratoryjnych lub innych czynności wykonywanych przez właściwy organ. Nie kwestionując tego, iż organ podejmował czynności w ramach nadzoru zapobiegawczego, Sąd Wojewódzki uznał, że opisana w decyzji analiza dokumentacji oraz przeprowadzona kontrola w obiekcie nie należą do czynności, za które może być naliczona opłata. Uzasadniając ten pogląd, Sąd Wojewódzki uznał, że opłata za badania i inne czynności ma stanowić równoważnik kosztów ich wykonania, które odnosić można do takiej aktywności, która polega na ingerencji w rzeczywistość, a nie na samej ocenie tej rzeczywistości przejawiającej się jedynie w wydaniu aktu administracyjnego. Inaczej mówiąc, Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że sama ocena materiału faktycznego sprawy nie generuje kosztów, które mogłyby stanowić podstawę naliczenia opłaty. Pogląd ten jest jednak błędny z kilku powodów. Przede wszystkim, nie zauważa Sąd Wojewódzki, że podstawą naliczenia opłaty było wykonanie konkretnych czynności kontrolnych w obiekcie (jak to wynika z treści decyzji nr [...] zalegającej w aktach sprawy) polegających na ocenie zgodności z przepisami sanitarnymi stanu pomieszczeń Chirurgii Jednego Dnia, w tym bloku operacyjnego, sposobu postępowania z odpadami itp. Dopiero skutkiem tych czynności kontrolnych było wydanie decyzji nr [...] postanawiającej obciążyć wnioskodawcę, na żądnie którego przeprowadzono tę kontrolę, opłatą za czynności kontrolne, przyjmując w kalkulacji jako podstawę obciążenia koszty bezpośrednie w wymiarze 4 r/h w łącznej kwocie 80,20 zł. Jak już z powyższego wynika, pogląd Sądu Wojewódzkiego, że wykonanie czynności "racjonalnie odnosić należy do takiej aktywności, która polega na ingerencji w rzeczywistość" (chociaż Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił co należy rozumieć pod tym pojęciem) dawał na tle stanu tej sprawy podstawę do naliczenia opłaty, gdyż niewątpliwie sprawdzenie stanu obiektu zaliczyć należy do kategorii "ingerencji w rzeczywistość". Nie było jednak i żadnej przesłanki, aby uznać, że z czynności, za którą należy się opłata, wyłączyć trzeba czas poświęcony na dojazd pracowników na miejsce, oględziny, analizę stanu faktycznego i przeprowadzenie przez organ subsumcji, jak też czas poświęcony na sporządzenie, a nawet wysłanie decyzji. Już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 366/07, LEX nr 505279, wyrażono pogląd, że opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego rozumiane jako wydatki poniesione przez organ, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej. Pogląd ten należy podzielić, gdyż doznaje on wsparcia w przepisach rozporządzenia wykonawczego, które Sąd Wojewódzki całkowicie w analizie zagadnienia pominął, a w którym wyszczególniono różnego rodzaju składniki kosztów o charakterze czysto technicznym, stanowiące podstawę obliczenia opłaty, w tym nawet koszty ekspediowania korespondencji. Zastosowanie zaś przepisów tego rozporządzenia znalazło swój wyraz w podjętej przez organ decyzji. Zauważyć też trzeba, że Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił przy tym powodów dla których organ miałby rezygnować z wyliczenia nakładów finansowanych poniesionych ze środków budżetowych tego organu. Nie można zapominać, że podejmując czynności w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego organ działa nie tylko w interesie państwa, ale przede wszystkim na rzecz podmiotu inicjującego takie postępowanie, a po stronie organu generowane są koszty ponoszone z budżetu państwa, pomimo, że podejmowane są na wniosek i w interesie strony. W takim kontekście bezrefleksyjne przyjęcie poglądu Sądu Wojewódzkiego za prawidłowy oznaczałoby, że koszty działania podmiotu gospodarczego mają pokryć podatnicy. Stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. Stan faktyczny niniejszej sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku nie budzi wątpliwości. Opłata została ustalona za całokształt czynności kontrolnych, które organ wyszczególnił, podejmowane zaś przez organ czynności ściśle były związane z przedmiotem sprawy wszczętej na wniosek strony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na naruszenie prawa materialnego na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, która z przytoczonych wyżej względów podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.