II SA/Gd 742/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzje nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 19 października 2011 r., nr [[...]] Wójt Gminy, działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008), nakazał I. P. przyłączenie nieruchomości zlokalizowanej w K. przy ul. M. do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Ustalono, że kontrola przeprowadzona przez pracowników Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w dniu 11 maja 2011 r. ujawniła, że nieruchomość położona w K. przy ul. M. oznaczona jako działka nr [[...]] należąca do I. P. nie jest podłączona do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Wskazana nieruchomość wyposażona jest w bezodpływowy zbiornik nieczystości ciekłych. Uznano, że ujawnione okoliczności faktyczne wypełniają przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do tego, aby prawnie przymusić właściciela do przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. W odwołaniu od powyższej decyzji I. P. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Wskazała, że działania Wójta mają znamiona szykany wobec jej osoby i są nakierowane na obciążenie jej nieuzasadnionymi kosztami podłączenia do sieci kanalizacji. Na etapie realizacji inwestycji w postaci budowy sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy M. nie uwzględniono nieruchomości odwołującej jako podlegającej podłączeniu, a obecnie zmierza się do przymusowego jej podłączenia. Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 5 października 2012 r., nr [[...]], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wyjaśniło, że toczące się postępowanie nie jest właściwe do oceny prawidłowości decyzji stanowiących podstawę budowy sieci kanalizacji sanitarnej ulicy M. w K. Wskazało, że z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika jednoznacznie, że w sytuacji, gdy w konkretnej miejscowości istnieje sieć kanalizacji sanitarnej bezwzględnym obowiązkiem właściciela nieruchomości jest przyłączenie jej do sieci. Zwolnienie z tego obowiązku może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy sieć kanalizacji sanitarnej nie istnieje, a jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. W takim przypadku utrzymanie czystości i porządku w zakresie gospodarowania ściekami na konkretnej działce następuje według wyboru jej właściciela poprzez wyposażenie w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w odrębnych przepisach lub bezodpływowy zbiornik nieczystości ciekłych. W sytuacji, gdy nie wykonano obowiązku podłączenia do sieci kanalizacyjnej organ zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej podłączenie, która podlega egzekucji administracyjnej. Decyzja ta ma charakter związany, a nie uznaniowy. Kolegium poczyniło ustalenia w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, które wykazały, że przy ul. M. w K. istnieje sieć kanalizacji sanitarnej KS 200 oraz, że brak jest przeciwwskazań, aby działka nr [[...]] została do niej przyłączona. Na wskazanej działce nie ma przydomowej oczyszczalni ścieków. Skargę na powyższą decyzję złożyła I. P. zarzucając nierozpatrzenie wszystkich zarzutów kierowanych pod jej adresem. Skarżąca zarzuciła, że organy nie zbadały kwestii prawidłowości decyzji stanowiących podstawę realizacji inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej ulicy M. Wyjaśniła, że zarówno na etapie postępowania o warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i udzielenia pozwolenia na budowę, organy nie uwzględniły działki skarżącej jako przeznaczonej do podłączenia do sieci, przez co została pozbawiona jako właścicielka działki nr [[...]] czynnego udziału w postępowaniu. Realizując sieć kanalizacyjną nie wykonano nawet przykanalika na granicy nieruchomości skarżącej, co uniemożliwia obecnie rzeczywiste podłączenia się do sieci. Skarżąca podważyła również powoływanie się organów na rozporządzenie Nr 1/2006 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "S." z rzeki R., gmina K., które obejmuje nieruchomość skarżącej jako znajdującą się w strefie ochronnej ujęcia wody. Ta okoliczność w trakcie postępowań umożliwiających budowę sieci kanalizacyjnej nie dała podstawy do udziału skarżącej w charakterze strony. Skarżąca zarzuciła nadto brak doręczenia na jej wniosek protokołu kontroli przeprowadzonej przez pracowników Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, co naruszyło art. 61 Konstytucji RP wyrażający zasadę dostępu do informacji i pomocy prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2013 r. skarżąca przedstawiła fotokopie fotografii oraz decyzji organu nadzoru budowlanego, wskazujące na wadliwe wykonywanie robót budowlanych związanych z przebudową istniejącej nawierzchni drogi przy ul. M. Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. skarżąca dołączyła komplet fotografii nawierzchni drogi ulicy M. oraz fotokopię notatki służbowej z dnia 21 kwietnia 2006 r. odnoszącej się do przyczyn braku przyłączenia działki nr [[...]] do kolektora kanalizacji sanitarnej (vide: k. 38-43). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 297), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Kontrolą legalności w niniejszej sprawie objęta została wskazana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 19 października 2011 r., nr [[...]], nakazującą I. P. przyłączenie nieruchomości położonej w K. przy ul. M. (działka nr [[...]]) do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Jak wynika z istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń Kolegium, przy ul. M. w K. istnieje sieć kanalizacji sanitarnej KS200, brak jest przeciwskazań, aby działka nr [[...]] została do niej przyłączona, oraz na działce tej nie ma przydomowej oczyszczalni ścieków (jest natomiast bezodpływowy zbiornik nieczystości ciekłych). Sporna pozostaje kwestia technicznej możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej; według twierdzeń skarżącej nie wykonano przykanalika na granicy nieruchomości, co uniemożliwia rzeczywiste podłączenie do sieci. Jest natomiast niesporne, że skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej sieci kanalizacji sanitarnej. Jak wynika z treści tej decyzji, a wcześniej z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, przez działkę skarżącej (nr [[...]]) sieć kanalizacji sanitarnej nie przebiega (vide: k. 8-10 akt administracyjnych). W aktach administracyjnych znajduje się pismo podmiotu zarządzającego siecią wodociągową i kanalizacyjną w gminie K. – A., w którym stwierdza się, że "w ulicy M. w K. znajduje się kanalizacja sanitarna KS200" oraz, że "na wysokości działki [[...]] w K. zlokalizowana jest studzienka rewizyjna. W związku z powyższym faktem A. nie widzi przeciwskazań, aby w/w posesja została włączona do kanalizacji sanitarnej. W celu podłączenia należy skonsultować się z eksploatatorem i właścicielem sieci kanalizacyjnej w Gminie K., czyli A.". Przytoczone pismo wraz z szeregiem innych dokumentów pozyskanych w toku postępowania odwoławczego, w tym mapki pomiaru wykonawczego sieci kanalizacji sanitarnej i protokołu kontroli dokonanej przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej z dnia 11 maja 2011 r. oraz wystąpienia pokontrolnego z dnia 23 maja 2011 r. (vide: w aktach administracyjnych drugiej instancji), stało się podstawą ustaleń dokonanych przez Kolegium. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391), zwanej dalej ustawą. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu skarżonego rozstrzygnięcia stanowi w punkcie 2, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Ust. 7 stanowi, że w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Ust. 9 stanowi, że wykonywanie decyzji, o której mowa w ust. 7, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.). W ocenie sądu ani z akt sprawy ani z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika w sposób bezsporny, czy istotnie istnieje realna, a nie tylko teoretyczna, możliwość przyłączenia do sieci działki nr [[...]]. Ustawa nie zawiera definicji przyłącza kanalizacyjnego. Pojęcie to zostało natomiast zdefiniowane przez ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 123, poz. 858, ze zm.), która w art. 2 pkt 5 stanowi, że "przyłącze kanalizacyjne jest to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej". Zgodnie z art. 15 ust. 2 wskazanej ustawy realizacja budowy przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci. Natomiast do poniesienia nakładów na wybudowanie odcinka sieci do granicy nieruchomości przyłączanej obowiązane jest przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne (w razie jego braku - gmina). Trzeba nadto zaznaczyć, że co do zasady, na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzenie ścieków przyłączenie do sieci odbywa się na wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci. Analiza przytoczonej definicji przyłącza uwzględnia dwie sytuacje: gdy na nieruchomości jest studzienka i wówczas przyłącze zaczyna się za pierwszą studzienką, a kończy na sieci, oraz gdy nie ma studzienki - wtedy przyłącze stanowi odcinek łączący wewnętrzną instalację z granicą nieruchomości. Nie było to przedmiotem ustaleń organu, ale z okoliczności sprawy wynika, że na nieruchomości skarżącej nie ma studzienki. Tym samym przyłącze kanalizacyjne, a więc odcinek przewodu od wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej skarżącej należałoby doprowadzić do granicy jej nieruchomości. Przechodząc na grunt ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach trzeba wyjaśnić, że obowiązek, o którym mowa w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy może być nałożony, jeżeli są spełnione warunki podłączenia do sieci i dotyczy wykonania przyłącza do granicy z nieruchomością. Nie może zaś obejmować konieczności rozbudowy sieci kanalizacyjnej, której wykonanie należy do obowiązków gminy stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.) i to gmina ma stworzyć warunki do podłączenia danej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 906/10, Baza orzeczeń LEX nr 752997). Wbrew ustaleniom Kolegium, kwestia rzeczywistej możliwości podłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej nie jest jednak jednoznaczna. Z treści pisma spółki A. wynika jedynie, że "na wysokości działki nr [[...]] jest studzienka rewizyjna", a spółka "nie widzi przeciwskazań’’, aby działka nr [[...]] została włączona do kanalizacji sanitarnej. Techniczne warunki nie zostały dostatecznie określone, a w kontekście zarzutu skargi odnośnie braku przykanalika, do którego skarżąca mogłaby się włączyć wskazane pismo nie rozwiewa wątpliwości powstałych na tym tle. Sąd zaznacza przy tym, że postępowanie przeprowadzone przez Kolegium usunęło niewątpliwe wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, który nie ustalił dostatecznie i nie wykazał bezsprzecznie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Niemniej, nadal w ocenie sądu, zasadnicza kwestia, czy niewątpliwie dla nieruchomości skarżącej (działki nr [[...]]) stworzone zostały warunki przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej, nie jest dostatecznie wyjaśniona. Nie może budzić wątpliwości, że skoro przyłączenie do istniejącej sieci kanalizacyjnej może nastąpić tylko na wniosek, to właściciel nieruchomości składając taki wniosek w istocie wykonuje obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jego wniosek musi bowiem zostać uwzględniony, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia i istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Natomiast obowiązek podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci powstaje de facto wówczas, gdy stworzone zostały do tego warunki. W takiej sytuacji, w razie stwierdzenia niewykonania tego obowiązku i braku wniosku, o którym mowa w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 5 ust. 7 ustawy. Nie kwestionując zatem co do zasady nałożenia na skarżącą obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy w drodze decyzji na podstawie ust. 7, bowiem niespornie działka nr [[...]] do istniejącej sieci kanalizacyjnej nie została przyłączona, a według ustaleń organu na działce tej nie ma przydomowej oczyszczalni ścieków, kwestia technicznej możliwości przyłączenia nieruchomości skarżącej powinna zostać pogłębiona przez Kolegium. Organ powinien mieć na względzie zasady postępowania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 Kpa), pogłębiania zaufania strony do organów państwa (art. 8), a także wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie obowiązku będącego przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego (art. 9 Kpa). Trzeba też zauważyć, że pismo spółki A., pozyskane w toku postępowania odwoławczego, adresowane do organu pierwszej instancji, wpłynęło do Urzędu Gminy w dniu 25 czerwca 2012 r. Zaskarżoną decyzję wydano w dniu 5 października 2012 r., nie ustalając, czy skarżąca złożyła wniosek o podłączenie do sieci kanalizacyjnej, sugerowany zresztą w opisanym piśmie. Ustalenie wskazanej okoliczności mogło mieć istotne znaczenie dla kontrolowanej sprawy, złożenie bowiem takiego wniosku w trybie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków mogłoby zdaniem sądu zwolnić skarżącą z nakazu wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wskazane istotne uchybienia postępowania odwoławczego czynią wadliwą zaskarżoną decyzję, która w związku z tym wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. Wyjaśnia się natomiast skarżącej, że zarzuty odnośnie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej czy też wykonywania robót budowlanych dotyczących nawierzchni drogi – ulicy M., nie mogą być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowym, z uwagi na to, że nie pozostają w granicach sprawy, o których mowa w art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Słuszne stanowisko w tym względzie zajęło Kolegium w zaskarżonej decyzji, wskazując skarżącej, że przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego nie jest ocena prawidłowości decyzji udzielającej pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej. Jest niewątpliwe, że skarżąca nie była stroną decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ani decyzji o pozwoleniu na budowę sieci kanalizacyjnej w K. przy ul. M.; jak wynika z akt jej działka została pominięta przy budowie tej sieci, z niejasnych przyczyn, pierwotnie bowiem działka nr [[...]] była objęta decyzją lokalizacyjną (vide: fotokopie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i decyzji o umorzeniu postępowania w aktach administracyjnych). Wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody z dnia 10 czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Starosty z dnia 21 grudnia 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej, a skarga I. P. oddalona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt. II SA/Gd 669/11. Tak więc wszelkie kwestie związane z brakiem udziału I. P. we wskazanym postępowaniu rozstrzygane są w innej sprawie administracyjnej oraz kontrolowane w innym postępowaniu sądowym. Również zarzut skargi dotyczący nieudzielenia informacji publicznej nie może być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, gdyż pozostaje on poza granicami sprawy w rozumieniu art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. skarżąca złożyła notatki urzędowe sporządzone przez pracowników organu pierwszej instancji, przedstawiające wersję pominięcia jej działki przy budowie sieci kanalizacyjnej, przy czym skarżąca nie potwierdza okoliczności opisanych w tych notatkach. W związku z powyższym, wobec wskazywanego przez skarżącą także w odwołaniu wieloletniego sporu z władzami gminy K. oraz ustaleniem innego przebiegu sieci kanalizacyjnej niż pierwotnie zakładany, z pominięciem jej działki, rozpatrzenie niniejszej sprawy nakazującej podłączenia do tejże sieci (ze skutkami wynikającymi z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) wymagało szczególnie wyczerpującego i przekonywającego wyjaśnienia, tak by zadośćuczynić przywołanym zasadom postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni przedstawioną ocenę prawną, uzupełni postępowanie dowodowe wyjaśniając sporną kwestię techniczną możliwości podłączenia działki skarżącej do istniejącej sieci kanalizacyjnej (brak przykanalika) oraz ustali, czy I. P. złożyła wniosek do spółki A. o podłączenie do przedmiotowej sieci. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, co wywołuje skutek do chwili uprawomocnienia niniejszego wyroku. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 199 w związku z art. 205 tej ustawy, ustalając, że poniesione przez skarżącą koszty obejmują uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 200 zł.