II SA/Sz 63/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2013r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...]r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] J.W. zwrócił się do Burmistrza o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych, jednorodzinnych na działce nr [...], położonej w [...]. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej przez J.W. inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania inwestora, decyzją z dnia [...]r. uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...]Burmistrz Miasta, po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej przy ul. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie, zaskarżone przez J.W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Burmistrz Miasta, po raz trzeci rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...], powołując się na art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przy wyznaczaniu obszaru objętego analizą urbanistyczną zastosowano przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Dlatego też, w każdym przypadku organ stosuje jednakową prawidłowość i przyjmuje trzykrotną szerokość frontu działki, nie mniej niż 50 m. W rozpoznawanej sprawie wyznaczono obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. 3 x 5 m (szerokość frontu działki) i nie mniej niż 50 m - a więc wyznaczono obszar analizowany w odległości 50 m od granic działki objętej wnioskiem. Organ I instancji podał, że prezentowany w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego pogląd, że "główny wjazd lub wejście na działkę nr [...] zapewniony jest poprzez istniejącą drogę wewnętrzną, zapewniającą dostęp do drogi publicznej - ul. [...]" jest niewłaściwy. Działka nr [...]powstała w wyniku podziału działki rolnej [...]. Burmistrz wskazał, że wniosek o warunki zabudowy dotyczy budowy [...] budynków mieszkalnych, do których dojazd ma się odbywać projektowaną drogą wewnętrzną. Trudno więc na etapie decyzji wyznaczyć obszar analizowany od szerokości frontu działek budowlanych, których nie ma, tak jak nie ma geodezyjnie i fizycznie wykonanej drogi wewnętrznej. Działka nr [...]do drogi publicznej, wojewódzkiej przylega na szerokości 5,0 m, który to fragment stanowi front działki, gdyż na tej długości przylega ona do drogi, z której może odbywać się główny wjazd lub wejście na działkę. Organ I instancji podkreślił, że nie można, dla spełnienia oczekiwań wnioskodawcy, poszukiwać na "siłę", tzw. dobrego sąsiedztwa, gdy działka leży poza obszarem zurbanizowanym, na gruntach rolnych, na których występuje rozproszona (pojedyncza) zabudowa zagrodowa. Teren inwestycji dostępny będzie z drogi publicznej wojewódzkiej (dz. nr [...]), a w obszarze analizowanym brak jest działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym, dostępnej z tej samej drogi. Na działce nr [...]występuje zabudowa zagrodowa, zrealizowano budynek gospodarczy. Dlatego nie można było zabudowy tej brać pod uwagę. Powołując się na wybrane tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych Burmistrz Miasta wskazał, że wyznaczanie obszaru analizowanego wokół działki równomiernie w odległości 50 m od granicy działki, odzwierciedla stan zainwestowania terenów wokół działki i nie wprowadza żadnych manipulacji w tym zakresie, dlatego też obszar analizowany musi być określany przez organ wydający decyzję, a nie przez wnioskodawcę. Rozszerzanie granic objętych analizą i czerpanie warunków zabudowy z istniejącej zabudowy zagrodowej, położonej przy innych drogach, jest niezgodne z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Burmistrz uznał za niezasadny, podnoszony w toku postępowania, zarzut, że w sprawach innych wnioskodawców organ ustalił warunki zabudowy dla zamierzeń zrealizowanych na działkach nr [...]. Zabudowa zagrodowa na działce nr [...], zgodnie z danymi z ewidencji gruntów, powstała w [...] r. Działka nr [...]oddalona jest około [...] m od wnioskowanego terenu, dostępna jest z ulicy [...] (droga gruntowa gminna), która łączy się z drogą krajową – [...]. Dla działki nr [...] w dniu [...] r. organ wydał decyzję nr [...], dla zabudowy zagrodowej: budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych. Obie ww. działki znajdują się poza obszarem objętym analizą ([...] m od granic działki nr [...]). Na działce nr [...] występuje zabudowa zagrodowa - budynek gospodarczy. Wszystkie te działki położone są w granicach administracyjnych miasta [...], zgodnie z ustaleniami studium - na terenach rolnych i w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W mieście [...] zarejestrowane są [...]podmioty prowadzące gospodarstwa rolne na powierzchni [...] ha fizycznych. Właściciel działek nr [...] jest rolnikiem i ma gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha. Zabudowa zagrodowa (użytki rolne zabudowane oznaczone są na mapie symbolem [...]) nie jest kontynuacją funkcji dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej. Organ I instancji podał, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie pięciu warunków. W obszarze analizowanym w odległości [...]m od granic działki nr [...], nie występuje zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna. Obszar analizowany częściowo zachodzi na działkę nr [...], która zabudowana jest budynkiem gospodarczym (zgodnie z zapisem KW - jest to budynek gospodarczy dla rolnictwa). Działki w obszarze analizowanym są działkami rolnymi klas: [...]. Właściciel działki nr [...] (oznaczonej na mapie symbolem [...], co oznacza zabudowę zagrodową) jest rolnikiem i posiada gospodarstwo rolne. W związku z powyższym brak jest przesłanek pozwalających określić warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, takiej jak budowa trzech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zakresie: "kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". W związku z powyższym warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", wynikający z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy, jest niespełniony. Burmistrz uznał, że pozostałych warunków, określonych w art. 61 ustawy, nie ma obowiązku badać, gdyż przepis ten wymaga, aby wszystkie przesłanki były spełnione łącznie. Zdaniem organu, na terenie gruntów rolnych położonych w obszarze analizowanym, trudno jest znaleźć sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej mając na względzie, że podział działki dokonany był w trybie art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotyczy on podziałów nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne. Ponadto, wnioskodawca nabył działkę jako grunt rolny a nie budowlany. Planowana budowa trzech budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej nie spełnia warunku kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy. Przy spełnieniu oczekiwań wnioskodawcy, taka budowa budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, poza zwartą zabudową miasta, wśród gruntów rolnych i rozproszonej zabudowy zagrodowej narusza ład przestrzenny, jaki został wykazany w analizie terenu. Teren działki nr [...]położony jest poza zwartą zabudową miasta [...] i nie stanowi z nim całości urbanistycznej, będąc jej uzupełnieniem lub rozszerzeniem. W odwołaniu złożonym od opisanej wyżej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] zarzucił, że decyzja ta została wydana w oparciu o niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz w wyniku niewłaściwej oceny stanu faktycznego terenu, poprzez: 1) mylne uznanie za front działki część działki nr [...]przyległą do ul. [...]o szerokości [...] m, 2) niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizy - w odległości [...] m wokół granic działki nr [...], 3) nie wyznaczenie granic ww. obszaru na mapie stanowiącej część graficzną analizy, 4) mylne i niezgodnie ze stanem faktycznym stwierdzenie, że żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) nie posiada ani zabudowy, ani zagospodarowania terenu pozwalającego na kontynuację funkcji i cech kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu przez planowaną zabudowę na działce nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 52, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium na wstępie przytoczyło treść art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie organ stwierdził, że obszar analizowany, biorąc pod uwagę położenie nieruchomości, jej kształt, jak też brzmienie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), nie został wyznaczony prawidłowo, na co organ zwracał już uwagę w swojej decyzji z dnia [...]r. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż [...] metrów. Nie ulega wątpliwości, że front działki to jest ta jej część, która przylega do drogi publicznej (znajduje się od strony drogi). W przedmiotowej sprawie będzie to droga wojewódzka (dz. Nr [...]) a wydzielony pas o szerokości [...] m będzie pełnił funkcję drogi wewnętrznej, umożliwiając dojazd do nieruchomości. Kolegium nie zgodziło się ze stwierdzeniem organu I instancji, wedle którego organ nie jest zobowiązany do uzasadnienia przyjęcia takiego a nie innego obszaru analizowanego. Jednakże, w ocenie Kolegium, zarzut błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego mógłby być zasadny, gdyby fakt ten powodował pominięcie w analizie niektórych działek zabudowanych podlegających analizie, co jednak w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Fakt, że w analizie obszar ten wyznaczono niezgodnie z ww. przepisami, zdaniem Kolegium, nie miał wpływu na istotę rozstrzygnięcia. Ustalenie obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. około [...] m ([...]) nie zmieni bowiem tego, że w obszarze tym znajdą się działki z zabudową zagrodową. Bezsporne jest, że na działkach sąsiednich występuje zabudowa zagrodowa, a mianowicie na działkach nr [...] oddalonych o około [...] m. Dlatego też, w ocenie Kolegium, Burmistrz [...]prawidłowo ocenił stan faktyczny i słusznie uznał, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej jak też, że istniejąca zabudowa zagrodowa nie pozwala na wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Projektowana inwestycja nie jest zgodna z funkcją terenu, w związku z czym nie można mówić o kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunek ten powinien być oceniany obiektywnie i sam fakt, że inwestor zgadza się zamieszkać na terenach przeznaczonych na działalność rolniczą nie może być argumentem mającym wpływ na ocenę przedmiotowego warunku. Według Kolegium, organ I instancji prawidłowo przyjął brak spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji. Wobec braku tego warunku nie zachodziła już konieczność badania pozostałych przesłanek odnoszących się do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, gabarytów i formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. J.W. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniósł następujące zarzuty: - naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię definicji "działka sąsiednia", przez którą nie uznaje się tylko działki przyległej, jak uczynił to organ I i II instancji, lecz dotyczącą znacznie większego obszaru, wskazującego na jedność urbanistyczną, - naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności: a) brak ustalenia lokalizacji działki pod względem całego obszaru urbanistycznego, a nie tylko działki sąsiedniej, pełniącej funkcję zabudowy zagrodowej, b) niewyjaśnienie, czy wzdłuż ul. [...]oraz ulic przyległych w [...] (w granicach administracyjnych miasta [...]) istnieje przewaga działek o zabudowie zagrodowej, czy też działek o zabudowie mieszkalnej. Na poparcie słuszności twierdzenia o niedopuszczalności zawężenia działki sąsiedniej tylko do działki przyległej, skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Zaprezentował stanowisko, że nie może być uznany za przeszkodę w realizacji inwestycji fakt, że na terenie miejskim umożliwiono (zapewne w drodze wyjątku) zabudowę zagrodową. Do skargi załączył pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych, jednorodzinnych położonych przy ul. [...], na jednej z sąsiednich działek. W ocenie skarżącego, okoliczność ta stanowi wyraz nierównego traktowania obywateli. Ponadto, J.W. podważył sposób ustalenia frontu działki, którego organ I instancji nie uzasadnił. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych przez art. 134 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, doprowadziła Sąd do uznania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta wydane zostały w sposób niezgodny z prawem. Przedmiotem sporu, który wyłonił się w trakcie rozpoznawania wniosku J.W. z dnia [...]r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stała się okoliczność ziszczenia się przesłanek określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej zwanej "u.p.z.p.") oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwanym "rozporządzeniem"), uzależniających możliwość ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...]przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W art. 61 ust. 6 u.p.z.p. ustawodawca zamieścił jednocześnie upoważnienie dla ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Wymagania te zostały określone w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W § 2 pkt 5 rozporządzenia wyjaśniono, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Na podstawie powołanych przepisów organ I instancji, wbrew stanowisku organu odwoławczego zawartemu w decyzji z dnia [...]r. i w decyzji z dnia [...] r. przyjął, że w przypadku działki nr [...], położonej w [...], szerokość frontu działki wynosi [...] m, wobec czego, stosownie do treści § 3 rozporządzenia, za prawidłowy uznał sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości [...] m od granic działki objętej wnioskiem. Za front działki organ uznał dochodzący do drogi publicznej pas działki nr [...]o szerokości [...] m, określony na kopii mapy zasadniczej jako droga wewnętrzna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze negując prawidłowość takiego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, utrzymało jednak w mocy decyzję Burmistrza Miasta wskazując, że zarzut błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego mógłby zostać uznany za zasadny, gdyby skutkowało to pominięciem w analizie niektórych działek zabudowanych podlegających analizie, która to sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Organ odwoławczy zaznaczył, że "ustalenie obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. ok. [...]nie zmieni faktu, że w obszarze tym znajdą się działki z zabudową zagrodową". Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło bowiem, że Burmistrz Miasta, pomimo błędnego ustalenia obszaru analizowanego, prawidłowo ocenił stan faktyczny uznając, że występująca na działkach sąsiednich zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz że istniejąca zabudowa zagrodowa nie pozwala na wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Zdaniem Kolegium, planowana budowa [...] budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej nie spełnia warunku kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy i taka zabudowa, poza zwartą zabudową miasta, wśród upraw rolnych i rozproszonej zabudowy zagrodowej, naruszałaby ład przestrzenny jaki został wykazany w analizie terenu. W świetle powołanych wyżej przepisów oraz stanowisk organów zajętych w zaskarżonych decyzjach Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prezentowało w sprawie trafny pogląd, co do niewłaściwego sposobu ustalenia przez organ I instancji szerokości frontu działki na której miałaby zostać zrealizowana inwestycja. Ze znajdującej się w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych analizy stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta z dnia [...]r. wynika, że w obszarze analizowanym, w odległości [...] m od granic działki nr [...], nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Obszar analizowany częściowo zachodzi na działkę nr [...], która zabudowana jest budynkiem gospodarczym w zabudowie zagrodowej. Działki w obszarze analizowanym są działkami rolnymi klasy [...]. Niewątpliwie kształt działki nr [...]jest specyficzny. Rzeczywiście, najkrótszy jej bok, który jako jedyny przylega do drogi publicznej, ma szerokość [...] metrów. Nie może budzić jednak wątpliwości, że ten fragment działki o szerokości [...] m i długości około [...] m, nie powinien być determinantem decydującym o ustalaniu frontu działki w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Ta cześć działki ze względu na jej wymiary, może być wykorzystana wyłącznie jako dojazd (łącznik) zasadniczej części działki do drogi publicznej i nie może być praktycznie w inny sposób zagospodarowana (zabudowana). W ocenie Sądu, w rozpatrywanym przypadku organ I instancji winien był dostrzec i uwzględnić tą okoliczność faktyczną, nie poprzestając wyłącznie na dokonanej wykładni językowej § 2 pkt 5 rozporządzenia, która w niniejszej sprawie, przy zaprezentowanym stanowisku Burmistrza Miasta, doprowadziła do niedających się zaakceptować wniosków. Przy takim niepragmatycznym założeniu organu I instancji i zastosowaniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, podważona byłaby racjonalność prawodawcy przepis ten ustanawiającego, świadcząc jednocześnie o nienależytym zrozumieniu zasady w nim określonej. Zdaniem Sądu, wyznaczenie obszaru analizowanego w oparciu o [...] metrową szerokość elewacji fontowej, a w istocie w minimalnym, według przepisów, obszarze [...] m od granic działki, uznać należy za niemiarodajne. Pomimo podobnych zapatrywań organu odwoławczego nie można, na podstawie wymiarów zaznaczonych na kopii mapy zasadniczej ustalić, w oparciu o jakie dane i kryteria Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że szerokość frontu działki wynosi [...]m, a zatem trzykrotność szerokości frontu działki wynosi ok. [...] m. Powyższe ustalenia budzą wątpliwość m.in. z uwagi na fakt, iż w załączonej do decyzji o warunkach zabudowy kopii mapy zasadniczej żaden z podanych wymiarów odnoszących się do granic działki nr [...]m. Z map dołączonych do akt sprawy wynika, że w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia, bardziej właściwe byłoby uznanie za jej front tej szerokości działki nr [...], która jest położona w zasadzie równolegle do drogi wojewódzkiej, przyjmując, że wpisywałaby się np. w drugą linię zabudowy w stosunku do drogi publicznej. W kontekście uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie jest jasne, dlaczego za podstawę ustalenia szerokości frontu działki przyjęto jednak szerokość wynoszącą [...]m. Podkreślić jednocześnie należy, że w treści § 3 ust. 2 rozporządzenia, określającego zasady ustalania obszaru analizowanego, zastrzeżono, że granice te wyznacza się w odległości nie mniejszej od trzykrotności szerokości frontu działki. Oznacza to, że granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczane adekwatnie do warunków konkretnej sprawy i w razie potrzeby ustalane do obszaru odpowiednio większego. W związku z powyższym, wobec nienależytych i nieprzekonujących ustaleń organu odwoławczego Sąd uznał, że obszar analizowany w przedmiotowej sprawie został wyznaczony w sposób nieprawidłowy. Zastrzeżenia budzi także zaprezentowana argumentacja organów obu instancji, odnosząca się do merytorycznych przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej, a dotycząca braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy. W kontekście okoliczności sprawy, zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji wnioski, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy z uwagi na to, że w obszarze analizowanym oraz jego sąsiedztwie występuje jedynie zabudowa zagrodowa, która stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, przez co ustalenie warunków dla planowanej inwestycji naruszyłoby ład przestrzenny, wydają się zbyt ogólnikowe. Wobec faktu, że zabudowa zagrodowa obejmuje także budynki mieszkalne, jak też że planowana inwestycja realizowana miałaby być w obszarze miasta, z uwagi na co nie jest choćby wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, uznać należy, że organy podnosząc, że planowana inwestycja nie będzie kontynuować funkcji zabudowy powinny w swoim uzasadnieniu dokładnie wykazać dlaczego planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie da się pogodzić z istniejącą zabudową. Zauważyć należy przy tym, iż w doktrynie prawa administracyjnego podnosi się, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (Z. Niewiadomski, red., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004 r.) Podkreślić należy również, że w myśl stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, wobec czego nie może swymi rozstrzygnięciami zastępować miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., prawa do zagospodarowania terenu. Ograniczenie właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości winno być zatem wyraźnie uzasadnione, a wszelkie rozstrzygnięcia, które go w sposobie korzystania z nieruchomości ograniczają, muszą być dokonywane z uwzględnieniem zarówno interesów wspólnoty samorządowej, jak i indywidualnego interesu właściciela nieruchomości. Podkreśla się przy tym, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Chodzi zatem o kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. II OSK 997/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. IV SA/Po 401/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 446/08, źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www..nsa.gov.pl). W świetle powyższego, rzeczą organów orzekających przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie powtórne ustalenie granic obszaru analizowanego z uwzględnieniem kształtu i usytuowania przedmiotowej działki, a także funkcji planowanej inwestycji. Wyznaczając obszar analizowany organy powinny przy tym zważyć, że planowana inwestycja dotyczy terenów miejskich nie objętych uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno w kwestii sposobu ustalenia oraz zakresu obszaru analizowanego, jak również przy badaniu oraz uzasadnieniu stanowiska w przedmiocie spełnienia warunku kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy organy powinny wziąć pod uwagę przedstawione wyżej zapatrywania prawne Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku (pkt II) oparte zostało o przepis art. 152 a w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt III), sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.