I SA/Gl 57/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędziowie WSA Beata Kozicka, Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej KRUS lub organ) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] nr [...] , którą odmowiono Z. K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników za spadkodawcę W. Ś.za okres od I kw. 2001 r. do II kw. 2010 r. w łącznej kwocie [...] zł. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 41 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na wstępie, że zagadnienia związane z dochodzeniem należności od spadkobierców reguluje kodeks cywilny. Art. 366 tej ustawy dotyczący odpowiedzialności za zobowiązania i możliwości dochodzenia roszczeń stanowi, że wierzyciel może żądać całości świadczenia od dłużnika aż do jego zupełnego zaspokojenia. Następnie podano, że – jak wynika z akt sprawy – strona dobrowolnie wystąpiła z wnioskiem do Sądu Rejonowego w B. o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym bracie i przyjęła go zgodnie z postanowieniem tego sądu z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt [...]. Ubiegając się o spadek po zmarłym była świadoma płynących z tego korzyści, jak również obciążeń. W tym stanie rzeczy strona powinna dobrowolnie spłacić zadłużenie, zważywszy nadto, że nabytym w drodze spadku majątkiem może – jako wyłączny właściciel – władać i korzystać z tego tytułu z przywilejów, np. dopłat bezpośrednich do gruntu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, których celem jest wsparcie rozwoju produkcji w gospodarstwie rolnym oraz poprawa jego kondycji ekonomicznej. W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji przywołano art. 41 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, na mocy którego Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze m.in. może umorzyć w całości lub w części zaległości. O istnieniu ważnego interesu wnioskodawcy decydować powinny zobiektywizowane kryteria, a nie samo subiektywne przekonanie o potrzebie umorzenia zadłużenia. Kontynuując organ stwierdził, że rozpatrując wniosek strony wzięto pod uwagę wszystkie okoliczności przedstawione we wniosku oraz całość zebranej w sprawie dokumentacji, w tym zaświadczenia lekarskie z dnia 4 września 2012 r., 12 października 2012 r. oraz 2 listopada 2012 r., które potwierdzają, że wnioskodawczyni choruje na przewlekłe schorzenie [...], układu [...], zmiany [...]i [...]. Ponadto leczy się z powodu [...], a także - jak wynika z zaświadczenia z dnia 2 listopada 2012 r. - cierpi na wymagającą operacji [...] . Stan zdrowia wnioskodawczyni stanowił podstawę przyznania świadczenia rentowego ZUS, jednakże, jak dalej podkreślił organ, okoliczność ta nie jest dostateczną przesłanką do umorzenia wnioskowanych należności. Organ przedstawił także comiesięczne wydatki ponoszone w gospodarstwie domowym strony, które obejmują koszty energii elektrycznej ([...] zł), czynszu, wody ([...] zł) i gazu ([...] zł). Dokonał także analizy wydatków na leczenie, które strona określiła na kwotę [...] zł, załączając 9 sztuk wystawionych w dwóch kolejnych dniach, tj. 30 i 31 października 2012 r. w odstępach kilkunastominutowych paragonów na łączną kwotę [...] zł. Dokumentują one zakup leków, które jak ustalił organ w oparciu o internetową encyklopedię leków, nie są w większości związane z głównymi schorzeniami strony. W przeważającej części dotyczą lekarstw nabywanych bez recepty, przyjmowanych z rzadką częstotliwością i służących terapii doraźnej infekcji. W tym kontekście wskazano, że strona była w piśmie z dnia 24 października 2012 r. informowana o konieczności udokumentowania wydatków na leki i zwrócono uwagę, że najbardziej wiarygodnym dokumentem byłaby imiennie wystawiona faktura). W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji organ podał, że w gospodarstwie domowym strony uzyskiwany jest stały dochód (obejmujący świadczenia rentowe wnioskodawczyni w kwocie [...] zł brutto oraz jej męża w wysokości [...] zł), który pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny, tj. utrzymanie domu i poniesienie kosztów związanych z leczeniem wnioskodawczyni. Organ nadmienił, że z poczynionych ustaleń wynika, iż małżonkowie nie korzystają ze wsparcia opieki społecznej, a zatem wnioskować należy, że ich sytuacja materialna nie należy do trudnych, a więc nie zagraża ich egzystencji. Akcentując, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności wskazano na możliwość spłaty zadłużenia w ramach układu ratalnego, co wymaga wniosku strony. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca odniosła się do wskazanego przez organ jej "subiektywnego" przekonania o potrzebie umorzenia zaległości. Wskazała, że z załączonych do akt sprawy zaświadczeń lekarskich, które mają zapewne charakter obiektywny wynika, iż cierpi na przewlekłe schorzenia i postępującą stałą dysfunkcję organizmu. Wymaga zatem permanentnego leczenia pociągającego określone wydatki. Dalej wskazała, że zawarta w zaskarżonym rozstrzygnięciu analiza jej wydatków określa je na kwotę [...] zł, co oznacza, że z renty otrzymywanej w wysokości [...] zł po odliczeniu koniecznych płatności pozostaje jej [...] zł, co po dodaniu pełnego świadczenia pobieranego przez męża skarżącej (przeznaczanego w znacznej części na zakup [...]) daje kwotę [...] zł. W dalszych wywodach skargi strona podała, że [...] męża, który nie kwalifikuje się do żadnej z form leczenia odwykowego oraz śmierć syna bardzo negatywnie odbija się na jej kondycji psychicznej. Oświadczyła, że podróż do B. , celem zapoznania się z aktami sprawy w placówce terenowej KRUS przekracza jej siły, ma bowiem problemy z poruszaniem się i wykonywaniem podstawowych czynności nawet w mieszkaniu. Nadmieniła, że MOPS w B., kierując się przepisami o pomocy społecznej, a w szczególności kryterium dochodowym, nie wnika w rzeczywistą sytuację skarżącej. Wobec powyższego skarżąca wniosła o umorzenie zaległości w całości lub chociażby w części, bez czego nie wyobraża sobie dalszej egzystencji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami Sąd stwierdził, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. Poddanym kontroli Sądu rozstrzygnięciem z dnia 30 listopada 2012 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] ,którą odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników za spadkodawcę W. Ś. za okres od I kw. 2001 r. do II kw. 2010 r. w łącznej kwocie [...] zł. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami – Sąd niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną – stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem art. 24 § 1 punkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej k.p.a.), którego zastosowanie w niniejszej sprawie wynika z art. 52 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w związku z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Wspomniany art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazuje wyłączenie od udziału w sprawie pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stosowanej odpowiednio w odniesieniu do ubezpieczeń społecznych rolników wynika, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jak wskazuje m.in. Z. Kmieciak ("Odwołania w postępowaniu administracyjnym", Warszawa 2011, "Instancyjność postępowania administracyjnego w świetle Konstytucji RP", PIP 5/2012) w polskim systemie prawnym (obejmującym konstytucyjną zasadę ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP) upowszechniła się koncepcja wielości odmian odwołań administracyjnych, zakładająca jedność realizowanych przez nie celów. Wskazuje na to m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, OTK 10A/2008, w którym zauważono, że z dwóch elementów utożsamianych z istotą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostki ma dwukrotne rozpatrzenie sprawy, a nie to, czy dokonują tego dwa różne organy. Myśl ta została rozwinięta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt sygn. akt Kp 4/09, publ. OTK 9A/2009, w którym stwierdzono, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w pierwszej instancji decyzją naczelnego organu administracji publicznej lub decyzją samorządowego kolegium odwoławczego w sprawach należących do zadań własnych gminy jest "funkcjonalnie równoważny odwołaniu", a brak skutku dewolutywnego nie pozbawia go zatem automatycznie cech odwołania. Zrównanie formalne środków zaskarżenia decyzji, jakimi są odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy potwierdza także dokonana w grudniu 2010 r. nowelizacja art. 16 § 1 k.p.a., który od 11 kwietnia 2011 r. stanowi, że nie tylko decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, ale także te, od których nie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. W sprawach podlegających załatwieniu według reżimu k.p.a. tryb gwarantujący stronie postępowania zakwestionowanie rozstrzygnięcia zapadłego w wyniku rozpoznania sprawy po raz pierwszy (w pierwszej instancji) regulują przepisy o postępowaniu uruchamianym w następstwie wniesienia odpowiednio odwołania oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Każdy z wymienionych trybów służy realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, od której art.15 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków. Samo niewywoływanie skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia i powierzenie jej ponownie temu samemu organowi, nie pozbawia zatem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest bowiem jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które nie podważają prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. (W. Dawidowicz "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989, s. 45). W każdym postępowaniu, w którym stronie przysługuje prawo zawnioskowania o ponowne rozpatrzenie sprawy ma zatem zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 punkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 punkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 oraz przywołane tam wyroki NSA: z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08, z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 213/06, z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 472/07, z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1525/10 oraz powołana tam uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. I OPS 13/09, a także wyrok z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 106/10, z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 36/10). Omawiane zagadnienie stanowiło także przedmiot rozstrzygnięcia w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12, dotyczącej brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązującego przed dniem 11 kwietnia 2011 r. NSA opowiedział się w niej za zastosowaniem tego przepisu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W podsumowaniu uchwały NSA podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc – dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Wskazać w tym miejscu także warto (m.in. za wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 92/11), że ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w ramach realizacji zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. Współuczestnictwo tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego dowodzą podpisy tej samej osoby figurujące na obu orzeczeniach), stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wydanie decyzji przez pracownika, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 tej ustawy stanowi przesłankę wznowienia postępowania Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji ze względu na omówione wyżej kryterium proceduralne Sąd stwierdził, że zarówno stanowiąca przedmiot skargi decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] , jak i utrzymana nią w mocy decyzja tego samego organu z dnia [...] wydana z upoważnienia Prezesa została podpisana przez tę samą osobę, tj. Zastępcę Dyrektora I. P.. Okoliczność ta oznacza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zakazu ustanowionego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem zaistniała przesłanka jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ze względu na charakter rozstrzygnięcia Sąd nie orzekał o jego wykonalności. Nie rozstrzygał także o kosztach postępowania, gdyż jest ono wolne od opłat sądowych.