IV SA/Gl 1082/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o. o. w K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] [...]; 2) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263), art. 84 c) ust. 3, 9 i 16 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powoływanego w dalszej części w skrócie jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu pisma strony - A Sp. z o.o. w K. z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie zastrzeżeń do protokołu wraz ze sprzeciwem w trybie art. 84 c) ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dot. kontroli o numerze protokołu [...] postanowił umorzyć postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 1 czerwca 2012 r. wszczął postępowanie administracyjne w związku ze sprzeciwem strony z dnia 31 maja 2012r., złożonym w trybie art. 84 c) ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z protokołu kontroli nr [...] przeprowadzonej w dniu 30 maja 2012 r. przez upoważnionych przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. w sklepie w R. przy ul. [...] należącym do spółki A Sp. z o.o. w K. wynika, iż kontrola została wszczęta w dniu 30 maja 2012 r. o godz. 1243 i zakończona w tym dniu o godz. 1330. Organ ostatecznie zaznaczył, że zgodnie z art. 84 c) ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej sprzeciw, wobec podjęcia i wykonywania kontroli przez organ, skarżący mógł wnieść w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli. Tymczasem, sprzeciw strony wpłynął w dniu 1 czerwca 2012 r., już po zakończeniu czynności kontrolnych. W związku z tym sprzeciw strony wniesiony po zakończeniu kontroli nie może wywołać skutków prawnych przewidzianych w art. 84 c) ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem nie może wstrzymać czynności kontrolnych już zakończonych. Instytucja sprzeciwu wobec czynności organów kontrolnych służy wyłącznie wstrzymaniu czynności kontrolnych przez organ kontroli. W konsekwencji postępowanie wszczęte sprzeciwem strony było bezprzedmiotowe, a co za tym idzie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzono postępowanie administracyjne. Strona - A Sp. z o.o. w K. wniosła od powyższej decyzji odwołanie z dnia 6 sierpnia 2012 r., domagając się jej zmiany poprzez uwzględnienie sprzeciwu w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, umorzenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu naruszających prawa strony i przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz brak właściwego uzasadnienia decyzji. Odwołujący stoi na stanowisku, że organ I instancji niewłaściwie zastosował art. 105 § 1 K.p.a., gdyż postępowanie wszczęte w wyniku kontroli nie było bezprzedmiotowe. Naruszone zostały przepisy postępowania (art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a) przez niepodjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego do załatwienia sprawy oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego obywateli. Decyzji zarzucono również naruszenie art. 84 c) ust. 6, 9 i 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznania sprzeciwu i jego rozpoznanie po upływie terminu 3 dni do jego rozpatrzenia. Zdaniem odwołującego, dodatkowo organ I instancji naruszył art. 105 § 1 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania mimo, iż postępowanie wszczęte w wyniku złożenia sprzeciwu nie było bezprzedmiotowe. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie naruszono art. 84 c) ust. 6, 9 i 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, albowiem rozpatrzenie sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych organu nie może skutkować wydaniem postanowienia o odstąpieniu lub kontynuowaniu czynności kontrolnych, ponieważ czynności te zostały już zakończone. Wniesienie sprzeciwu wstrzymuje czynności kontrolne będące w toku, zaś rozpatrzenie sprzeciwu może wywołać skutek w postaci odstąpienia od wstrzymanych czynności kontrolnych, bądź ich kontynuowania. Sprzeciw może wywoływać skutki jedynie w stosunku do czynności będących w toku, w żadnym natomiast przypadku nie może dotyczyć czynności kontrolnych już zakończonych. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 września 2010 r. o sygn. akt. VI SA/Wa 2018/09 sprzeciw wniesiony po zakończeniu kontroli nie może wywoływać żadnych skutków prawnych, ponieważ nie można wstrzymywać czynności kontrolnych już zakończonych. W wyroku tym sąd uznał zasadność stosowania w takiej sytuacji art. 105 K.p.a. W postępowaniu o rozpatrzenie sprzeciwu stosownie do treści art. 84 c) ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w sprawach nie uregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy w podsumowaniu stwierdził, że nie bez znaczenia dla sprawy ma fakt, że organ pierwszej instancji czynności kontrolne podjął w związku z otrzymaniem zawiadomienia o wprowadzaniu do obrotu produktów, które stanowią istotne zagrożenie zdrowia lub życia ludzi. Spółka A Sp. z o.o. w K. w skardze z dnia 31 października 2012 r., skierowanej za pośrednictwem organu odwoławczego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagała się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie, zarzucając im naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, umorzenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu naruszających prawa strony oraz przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, a także brak właściwego uzasadnienia faktycznego decyzji, w szczególności poprzez pominięcie okoliczności podnoszonych w treści sprzeciwu i odwołania, w tym zarzutu odnoszącego się do rozpoznania sprzeciwu po upływie wymaganego ustawą terminu. Nadto, powołano się na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie mimo, iż postępowanie wszczęte w wyniku złożenia sprzeciwu nie było bezprzedmiotowe. Dodatkowo, podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 84 c) ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i nie rozpatrzenie sprzeciwu oraz nie wydanie postanowienia zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu. Jako ostatni zarzut wskazano naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 84 c) ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 105 § 1 K.p.a.) poprzez umorzenie postępowania zamiast merytorycznego rozpoznania sprzeciwu z jednoczesnym odstąpieniem od wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie czynności kontrolnych. W uzasadnieniu skargi szczegółowo opisano przebieg kontroli, która zdaniem skarżącej Spółki została przeprowadzona z licznym naruszeniem przepisów prawa. Odnosząc się do twierdzeń organów o bezprzedmiotowości wszczętego postępowania podkreślono, że sam fakt podpisania protokołu kontroli nie może być utożsamiany z zakończeniem prowadzonej kontroli. O zakończeniu postępowania kontrolnego możemy mówić dopiero w przypadku uzyskania wyników badań, przeprowadzonych na próbkach. Przyjmując nawet, że czynności kontrolne faktycznie się zakończyły, należy wskazać, iż żaden przepis nie ogranicza prawa wniesienia sprzeciwu do czasu zakończenia czynności kontrolnych. Artykuł 84 c) ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. W powołanym artykule nie ma mowy o dodatkowym ograniczeniu instytucji sprzeciwu. Całkowicie niezasadne jest zatem twierdzenie organu, iż wniesienie tego środka prawnego ograniczone jest momentem zakończenia czynności kontrolnych. Stanowisko to, nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa i jest sprzeczne z ratio legis przepisu, który miał zapobiegać nadużyciom organów kontrolujących. Gdyby instytucja ta mogłaby być stosowana tylko w trakcie trwania czynności kontrolnych, to strona byłaby de facto pozbawiona możliwości skutecznego jej wykorzystania. Organ kontrolujący mógłby bowiem naruszać przepisy prawa, a następnie formalnie szybko zakończyć kontrolę, pozbawiając szansy na sformułowanie sprzeciwu. Zdaniem skarżącej Spółki, taka wykładnia norm stoi w oczywistej sprzeczności z przepisami, a także ratio legis ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy postulował o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami zawartymi w skardze. W wyniku przeprowadzenia kontroli, w wyżej wskazanym zakresie, uznać należało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, podobnie jak i decyzji organu pierwszej instancji, doszło do naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia ich nieważności. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...]r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sprzeciwu wniesionego przez skarżącą Spółkę A Sp. z o. o. w K.. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263) do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.d.g.". Natomiast na podstawie art. 84 c) ust. 1 u.s.d.g., przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79 b), art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 z zastrzeżeniem art. 84 d). Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84 c) ust. 9 u.s.d.g.). Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia (art. 84 c) ust. 10 u.s.d.g. ). Przy czym z mocy art. 84 c) ust. 16 u.s.d.g. do postępowań, o których mowa w jego ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy K.p.a. Z powyższego wynika, że strona skarżąca wniosła sprzeciw w ramach postępowania kontrolnego. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że postępowanie kontrolne należy uznać za postępowanie odrębne od postępowania administracyjnego Wynikające bowiem z art. 84 c) ust. 16 u.s.d.g., odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w powołanej ustawie przepisów K.p.a., w żadnym razie nie może być rozumiane jako nadanie postępowaniu kontrolnemu charakteru postępowania administracyjnego. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie u.s.d.g. oraz ustawy o inspekcji sanitarnej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym, nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów K.p.a. Należy także wykluczyć możliwość przyjęcia, że ma ono charakter postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Postanowienie tego typu nie tylko nie jest wydane w postępowaniu administracyjnym, ale też nie kończy postępowania, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Nie jest to także postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Postanowienie to nie podlega także zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższa ocena jest zgodna z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. postanowienia NSA z dnia 14 września 2012 r. o sygn. akt II GSK 1417/12; z dnia 12 grudnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 2911/12; z dnia 17 grudnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 1030/10; z dnia 24 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 120/12 - wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił zatem odosobnionego poglądu przedstawionego we wskazanym przez organ odwoławczy wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 września 2010 r. o sygn. akt. VI SA/Wa/2018/09 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA). Podkreślenia wymaga, że według art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Natomiast art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa jest wówczas, gdy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998, str. 813). Innymi słowy, decyzja taka została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom tego przepisu, bowiem nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Wobec tego cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu i można to stwierdzić przez proste zestawienie ich ze sobą. Taka zaś sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Jak już wyżej wskazano postępowanie kontrolne, prowadzone na podstawie u.s.d.g. oraz ustawy o inspekcji sanitarnej, nie ma charakteru postępowania administracyjnego, a to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym, nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów K.p.a. Przepis art. 1 K.p.a. stanowi, że ten Kodeks normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) w sprawach wydawania zaświadczeń. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji, pomimo braku jakichkolwiek podstaw prawnych, wszczął w sprawie przedmiotowego sprzeciwu odrębne (nowe) postępowanie administracyjne, zakończone ostateczną, a zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowym, decyzją organu odwoławczego. Wobec tego, zarówno decyzja organu pierwszej instancji umarzająca postępowanie administracyjne, jak też zaskarżona decyzja utrzymująca tą decyzję w mocy, są decyzjami wadliwymi, rażąco naruszającymi obowiązujący porządek prawny. Analogiczne stanowisko zostało zajęte w wyroku tut. Sądu z dnia 4 lipca 20013 r. o sygn. akt IV SA/Gl 671/12, dotyczącym również skarżącej Spółki (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, a konsekwencją stwierdzonego stanu rzeczy jest to, iż organ pierwszej instancji zobligowany jest załatwić pismo skarżącej Spółki, tj. sprzeciw we właściwej formie postanowienia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w z związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowił art. 200 p.p.s.a. Stąd też, Sąd nie miał podstaw do ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów skargi.