II SA/Ol 553/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2013 r. skargi F. W. na Wójta Gminy A w przedmiocie niewykonania czynności nakazanych prawem w sprawie usunięcia urządzeń energetycznych postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 17 maja 2013 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie F. W. powołując się na art. 55 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o nakazanie organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy A poprzez wyegzekwowanie od spółki A usunięcia urządzeń energetycznych z działki nr "[...]" w A będącej własnością F. W. i umożliwienie mu zabudowy działki i odbudowy obiektów zgodnie z wydaną decyzją i uchwałą Rady Gminy A. Ponadto wnioskodawca wskazując na art. 227 i art. 223 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) wniósł o ukaranie organów grzywną za niezałatwienie sprawy w terminie i uporczywie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy A i Przewodniczącego Rady Gminy A w sprawie wyegzekwowania od spółki A usunięcia urządzeń energetycznych z działki nr "[...]". W uzasadnieniu skargi F. W. podniósł, że w dniu 11 grudnia 2012 r. do Wójta Gminy A wpłynął jego wniosek o wyegzekwowanie od spółki A usunięcia urządzeń energetycznych z działki nr "[...]" w A własności F. W.. Podniósł, że działka będąca własnością skarżącego jest działką budowlaną z wydanym prawem zabudowy i odbudowy obiektów zgodnie z decyzją Wójta Gminy A i wydaną uchwałą Rady Gminy. Do dnia 17 maja 2013 r. Wójt Gminy i Rada Gminy nie załatwiła sprawy w terminie - mimo, że nieuzasadniona zwłoka w procedowaniu administracyjnym nad przedmiotową sprawą twa 155 dni. Wobec powyższego wnioskodawca podniósł, że w/w organy nie wykonały w ustawowym terminie załatwienia sprawy o wyegzekwowanie od spółki A usunięcia urządzeń energetycznych z działki nr "[...]". Ponadto wskazując na fakt zaniedbania Przewodniczącego Rady Gminy A i nie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności Wójta Gminy A - mimo, że Wojewoda i Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązywały Przewodniczącego Rady do rozpatrzenia skargi F. W., skarżący wniósł o: nakazanie organowi nadzoru wykonania czynności w sprawie wyegzekwowania usunięcia urządzeń energetycznych z działki nr "[...]"; ukarania grzywną wskazanych organów, tj. Wójta Gminy A i Przewodniczącego Rady Gminy A. W odpowiedzi na wniosek F. W. Wójt Gminy A wniósł o jego odrzucenie. Organ wskazał, że postanowienia art. 55 § 1 p.p.s.a. określają finansowe dolegliwości dla organu administracji publicznej w postaci możliwości wymierzenia przez sąd administracyjny grzywny, jeśli obowiązek z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie jest przez ten organ wykonywany (uprawnienia dyscyplinujące i represyjne), i wreszcie przewidują uprawnienia sygnalizacyjne w rażących przypadkach naruszania postanowień tego przepisu. Wniosek o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3, skarga zaś stanowi pismo procesowe, o którym mowa w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 50. Przepisy te bowiem wyznaczają zakres właściwości sądów administracyjnych. Jeżeli natomiast wniosek ten wpłynie w sprawie pozostającej poza zakresem kognicji sądów administracyjnych, to należy go odrzucić. W ocenie organu niniejsza sprawa nie jest objęta dyspozycją art. 55 p.p.s.a. Organ wskazał także, że art. 101a ustawy o samorządzie gminnym reguluje uprawnienie zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy przez osoby trzecie niesprawujące nadzoru nad organami gminy. Jednakże art. 102 tejże ustawy jednoznacznie stanowi, że przepisów rozdziału niniejszego nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze. Żądanie wnioskodawcy dotyczy postępowania o wydanie decyzji indywidualnej wobec czego nie ma do niej zastosowania przywołany przepis. Ponadto Wójt Gminy A podniósł, że obecnie toczy się postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wycięcie drzew z nieruchomości skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. 270, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne, niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z treści pisma z dnia 17 maja 2013 r. wynika, że F. W. zwraca się do Sądu z wnioskiem o nakazanie organowi nadzoru wykonania czynności na rzecz skarżącego na koszt i ryzyko gminy A poprzez wyegzekwowania od spółki A usunięcia urządzeń energetycznych z działki nr "[...]" i umożliwienie zabudowy tejże działki zgodnie z decyzją i uchwałą Rady Gminy. Jako podstawę prawną żądania wnioskodawca podał art. 55 § 1 p.p.s.a. oraz art. 101a ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 20011 r. nr 142, 1591 ze zm.), zwanej dalej: u.s.g. Ponadto skarżący na podstawie art. 227 k.p.a. i 223 § 2 k.p.a. zażądał ukarania Wójta Gminy A i Przewodniczącego Gminy A grzywną za niezałatwienie sprawy z terminie i uporczywe przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu przyjąć należy, że pismo skarżącego z dnia 17 maja 2013 r. nazwane wnioskiem o nakazanie, należy zakwalifikować jako skargę. Skarżący bowiem jako podstawę skargi wskazuje art. 101a ust. 1 i 2 u.s.g. Z treści art. 101a ust. 1 i 2 u.s.g. wynika, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Natomiast art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ponadto należy w sprawie przywołać art. 102 u.s.g. zgodnie z którym przepisów rozdziału niniejszego nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze. Kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określają przepisy odrębne. Zważyć należy, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W myśl art. 58 § 1 p.p.s.a. skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie, ponadto w sprawie nie występują, zgodnie z odrębnymi przepisami, przesłanki negatywne, takie jak np. stan rzeczy osądzonej, niewyczerpanie toku zaskarżenia w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia albo zaistnienie którejś z negatywnych przesłanek zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W sprawie niniejszej przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, sądy administracyjne rozpoznają bowiem skargi wnoszone w trybie art. 101a u.s.g. Niemniej jednak skarga został wniesiona po terminie. Z dokumentów przekazanych przez skarżącego wynika, że wniosek o wyegzekwowanie usunięcia urządzeń energetycznych z działki nr "[...]" w A, skarżący złożył w dniu 11 grudnia 2012 r. do Wójta Gminy A. Następnie 18 stycznia 2013 r. skierował do organu upomnienie, wzywając do rozpoznania wniosku z 11 grudnia 2012 r. W odpowiedzi na wezwanie skarżącego, Wójt Gminy pismem z dnia 24 stycznia 2013 r. poinformował skarżącego, że nie posiada żadnych kompetencji w zakresie egzekwowania od spółki A usunięcia urządzeń energetycznych z działki skarżącego. Pismo to skarżący otrzymał 28 stycznia 2013 r. Skoro więc skarżący zamierzał wnieść skargę na podstawie art. 101a u.s.g., to winien przestrzegać procedury wynikającej z ustawy o samorządzie gminnym, która określa sposób złożenia skargi do sądu administracyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi warunek konieczny złożenia nie tylko skargi na uchwałę w trybie art. 101 u.s.g., czy też zarządzenia podjętego przez organ gminy, ale także skargi na bezczynność, o której mowa w art. 101a ww. ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 622/11, Lex nr 1081811, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, podobnie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II SAB/Gd 59/06, Lex nr 485054, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Taki pogląd został również wyrażony w doktrynie, gdzie wskazano, że wniesienie skargi przewidzianej w art. 101a u.s.g. wymaga uprzedniego wezwania organu gminy do podjęcia żądanej uchwały lub zarządzenia. Niedopełnienie tego warunku będzie skutkowało odrzuceniem skargi przez sąd administracyjny (por. Gabriela Jyż, w: G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wydanie IV, LEX 2012). Przyjmując zatem, że skarżący wniosek o wyegzekwowanie usunięcia urządzeń energetycznych złożył w dniu 11 grudnia 2012 r. i że był to wniosek wniesiony w trybie art. 101a u.s.g. (choć z treści wniosku bezpośrednio to nie wynika) do Wójta Gminy, to przyjąć należy, że upomnienie skarżącego z dnia 18 stycznia 2013 r. było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym do Wójta, który nie wykonuje – w przekonaniu skarżącego – czynności nakazanych prawem. Na to wezwanie Wójt odpowiedział pismem z 24 stycznia 2013 r., które skarżący otrzymał 28 stycznia 2013 r. W ocenie Sądu od tej daty zaczął biec termin do wniesienia skargi na niewykonywanie przez Wójta Gminy czynności nakazanych prawem. Skoro bowiem w sprawie przepisy art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio, to konsekwentnie przyjąć trzeba, że w sprawie skargi wnoszonej na podstawie art. 101a u.s.g. znajduje zastosowanie tryb określony w art. 101 u.s.g. To zaś oznacza, że skargę zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. należało wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenie skarżącemu odpowiedzi organu na jego wezwanie, tj. do dnia 27 lutego 2013 r., a gdyby organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. do dnia 29 marca 2013 r. Przy czym w sprawie z uwagi na udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zastosowanie będzie miał pierwszy z terminów. W ocenie Sądu skoro art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio w sytuacji braku wykonywania czynności nakazanych prawem przez organ gminy, to przy trybie wnoszenia skargi na podstawie art. 101a u.s.g. należy posiłkować się uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSP 2/07 (Lex nr 260435, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w której przyjęto, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w dniu 20 maja 2013 r., w konsekwencji przyjąć należy, że skarga została nadana po terminie. Wskazać też należy, że dla zachowania terminu do wniesienia skargi w sprawie niniejszej nie miały znaczenia pisma kierowane przez skarżącego do Wojewody i Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnoszone na podstawie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego regulującego kwestie wnoszenia skarg i wniosków, mające na celu zobowiązanie Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 grudnia 2012 r. Podobnie nie ma wpływu na termin wniesienia skargi fakt, że skarżący złożył w dniu 22 kwietnia 2013 r. wniosek do Przewodniczącego Rady Gminy o udział w posiedzeniu Rady Gminy na którym by rozpatrzono sprawę wyegzekwowania usunięcia urządzeń energetycznych wraz ze skargami na Wójta Gminy związanymi z brakiem rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 grudnia 2012 r. Przyjąć należy, że powyższe pisma składane były w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, miały na celu zdyscyplinowanie działań Wójta Gminy w sprawie i winny być rozpoznane w sposób określony w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego zawartych w Dziale VIII. Z jednolitego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych wynika, że sądy administracyjne nie są właściwe między innymi do rozpoznawania tzw. skarg powszechnych, a więc skarg związanych, z ewentualnym nienależytym wykonywaniem zadań przez właściwe organy administracji publicznej albo ich pracowników (tak m.in. w postanowieniu NSA z 25 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 241/09, opublikowanym na stronie internetowej NSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargi te wnoszone są bowiem oraz rozpatrywane w trybie i przez organy określone w Dziale VIII (art. 227-240) ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Odnosząc się natomiast do drugiego z żądań skargi z dnia 17 maja 2013 r. w kwestii ukarania Wójta Gminy i Przewodniczącego Rady grzywną w oparciu o art. 227 i 223 § 2 k.p.a. wskazać należy, że również skarga w tym zakresie nie może być rozpoznana przez Sąd. Art. 223 § 1 i 2 k.p.a. stanowi, że organy państwowe, organy samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych - rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości. Pracownik organu państwowego, pracownik samorządowy oraz organu organizacji społecznej, winny niewłaściwego i nieterminowego załatwiania skarg i wniosków, podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa. Natomiast zgodnie z art. 227 przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przyjąć należy, że w oparciu o art. 223 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest właściwy do wymierzenia organom gminy grzywny za nieterminowe załatwianie skarg i wniosków. Zresztą przepis art. 223 § 2 k.p.a. przewiduje określoną nim odpowiedzialność, ale pracownika, na zasadach przewidzianych w przepisach prawa, a nie organu. Skoro na co wskazano wyżej sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania tzw. skarg powszechnych, to w konsekwencji przyjąć również trzeba, że nie są też właściwe do rozpoznawania skarg wnoszonych w oparciu o art. 223 § 2 k.p.a., który znajduje się w dziale VIII k.p.a. Wobec powyższego skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. należało odrzucić.