II SA/Ol 171/13

Dnia 17 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pieniężnie z dnia 22 maja 2003 r., Nr VII/39/03 w przedmiocie statutu gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 48 ust. 1 a i załącznika Nr 5 (Procedury zgłaszania inicjatywy uchwałodawczej przez mieszkańców Gminy Pieniężno), dodanego przez uchwałę Nr XXVII/170/05 z dnia 19 maja 2005 r. w sprawie zmian w Statucie Gminy Pieniężno określającego procedury zgłaszania inicjatywy uchwałodawczej przez mieszkańców Gminy Pieniężno; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Miejska w Pieniężnie podjęła w dniu 22 maja 2003 r. uchwałę Nr VII/39/03 w sprawie Statutu Gminy Pieniężno. Następnie, uchwałą Nr XXVII/170/05 z dnia 19 maja 2005 r. Statut Gminy Pieniężno został zmieniony przez dodanie m.in. ustępu 1a w § 48 w brzmieniu: "Inicjatywę uchwałodawczą może zgłosić grupa co najmniej 200 mieszkańców gminy zgodnie z procedurami stanowiącymi załącznik do niniejszej uchwały" oraz załącznika - "Procedury zgłaszania inicjatywy uchwałodawczej przez mieszkańców Gminy Pieniężno". W złożonej skardze Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 48 ust. 1a oraz załącznika dodanych uchwałą nr XXVII/170/05 z dnia 19 maja 2005 r. W ocenie organu nadzoru powyższe zapisy w sposób istotny naruszają prawo, gdyż uchwalone zostały bez podstawy prawnej. Wojewoda wywiódł z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, że rada gminy nie może w statucie określić, że mieszkańcom wspólnoty samorządowej przysługiwać będzie inicjatywa uchwałodawcza. W statucie mogą być bowiem uregulowane zagadnienia ustrojowe gminy, o ile nie naruszają przepisów ustaw. Rada gminy nie może przyznać mieszkańcom gminy uprawnień dalej idących, niż wynikające z ustawy zwykłej. W przepisach Konstytucji RP i w ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), brak jest unormowań przyznających mieszkańcom wspólnoty samorządowej prawo do przedstawiania pod obrady rady gminy projektów uchwał. Te akty prawne wyznaczają granice udziału mieszkańców gminy w sprawowaniu przez nich władzy i w podejmowaniu rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pieniężnie poinformowała, że zaskarżona uchwała zostanie zmieniona na najbliższej sesji Rady. Uchwałą Nr XXVI/183/13 z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie zmian w Statucie Gminy Pieniężno Rada Miejska w Pieniężnie w § 1 skreśliła w § 48 ust. 1a Statutu. W § 2 zawarto, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Pieniężnie. Wojewoda w piśmie procesowym z dnia 17 kwietnia 2013 r. podtrzymał skargę w całości. Wyjaśnił, że w obrocie prawnym nadal pozostaje załącznik dodany przez uchwałę nr XXVII/170105 z dnia 19 maja 2005 r. w sprawie zmian w Statucie Gminy Pieniężno, określający procedury zgłaszania inicjatywy uchwałodawczej przez mieszkańców Gminy Pieniężno, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przypomnieć należy, że statut jest aktem prawa miejscowego i jako taki podlega ogólnym regułom stanowienia aktów normatywnych, w szczególności musi być wydany w granicach i na podstawie ustawowego upoważnienia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym statut stanowi o ustroju gminy. W art. 22 ust. 1 tej ustawy doprecyzowano, że statut gminy określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Dodać należy, że w powołanej ustawie wskazano ponadto na niektóre zagadnienia, które winny znaleźć się w statucie, np. zasady i tryb działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5) czy zasady tworzenia i działania klubów radnych (art. 23 ust. 2). Z powyższego wynika, że materia statutowa nie została wymieniona w ustawie w sposób pozytywny. Obejmować więc może wszelkie kwestie z zakresu ustroju gminy, o ile nie będą one sprzeczne z przepisami ustaw. Kwestionowanym przepisem § 48 ust. 1a Statutu przewidziano, że inicjatywę uchwałodawczą może zgłosić grupa co najmniej 200 mieszkańców gminy zgodnie z procedurami stanowiącymi załącznik do tej uchwały. Należy więc ocenić czy zasady występowania przez mieszkańców miasta z inicjatywą uchwałodawczą, rozumianą jako prawo do przedstawiania pod obrady rady gminy wniosków o podjęcie przez Radę Miejską w Pieniężnie uchwał w sprawach istotnych dla społeczeństwa, mogło być uregulowane w Statucie gminy. Zgodnie z art. 170 zd. pierwsze Konstytucji RP członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do art. 11 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. W obowiązującym stanie prawnym brak jest zatem przepisów, z których wynikałoby prawo mieszkańców tworzących wspólnotę samorządową do inicjatywy uchwałodawczej. Prawa do takiej inicjatywy nie można bowiem wyprowadzić z powołanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 170 Konstytucji. Jak już wyżej zaznaczono, rada gminy może uregulować w statucie wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy, o ile nie naruszają one przepisów ustaw. Zasada ta wynika wprost z art. 169 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Użyty w treści tego przepisu zwrot "w granicach ustaw" oznacza, że swoboda rady w kształtowaniu ustroju gminy jest ograniczona i powoduje, że rada nie może przyznać mieszkańcom gminy uprawnień dalej idących, niż wynikające z ustawy zwykłej. W przepisach Konstytucji i w ustawie o samorządzie gminnym brak jest unormowań przyznających mieszkańcom wspólnoty samorządowej prawa do przedstawiania pod obrady rady gminy projektów uchwał. Istota współczesnej demokracji bezspornie polega na zaangażowaniu mieszkańców w sprawy publiczne. Zgodnie zaś z cytowanymi wyżej przepisami art. 170 Konstytucji i art. 11 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uprawnienie to może być realizowane w dwojakiej formie: bezpośredniej (referendum) i przedstawicielskiej (za pośrednictwem wybranych w wyborach powszechnych organów gminy). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 584/05 i tut. Sąd w wyroku z 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 737/08, że granice udziału mieszkańców gminy w sprawowaniu przez nich władzy, jak i podejmowaniu rozstrzygnięć wyznacza Konstytucja oraz ustawa o samorządzie gminnym. Granice te dotyczą m.in. swobody organów gminy co do kształtowania jej wewnętrznego ustroju, obejmującego w szczególności stanowienie aktów prawa miejscowego, określających udział mieszkańców w sprawowaniu władzy na obszarze gminy. Są one wytyczone przez art. 4 ust. 1 Konstytucji, przewidujący, że władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu i ust. 2 tego artykułu, zgodnie z którym Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Doniosłą regułę zawiera także art. 16 ust. 2 Konstytucji, w myśl którego samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, zaś przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Regulacja ustawodawcza uwzględniać winna także wyrażone w art. 163 Konstytucji domniemanie wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych niezastrzeżonych przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, jak również treść art. 169 Konstytucji. Rozwinięciem norm konstytucyjnych jest między innymi powołany wyżej art. 11 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe regulacje jednoznacznie wskazują, że w odniesieniu do wspólnoty samorządowej ustawodawca wyraźnie opowiedział się za ustrojem przedstawicielskim i za ograniczonym - do powszechnych wyborów i referendum - udziałem mieszkańców gminy w sprawowaniu władzy i stanowieniu prawa miejscowego. W pozostałych przypadkach mieszkańcy wspólnoty samorządowej podejmują rozstrzygnięcia "za pośrednictwem organów gminy", co wyłącza ich bezpośredni udział w stanowieniu prawa miejscowego. Brak w ustawie o samorządzie gminnym regulacji dotyczących przyznania mieszkańcom prawa do wnoszenia pod obrady rady projektów uchwał ocenić należy jako wybór ustawodawcy i brak zgody na taką formę sprawowania władzy przez mieszkańców gminy. Pominięcie przez ustawodawcę tego środka oddziaływania przez mieszkańców na organ gminy powinno być traktowane jako świadome wyłączenie tej instytucji z uprawnień przysługujących mieszkańcom gminy, które nie zostało pozostawione regulacjom statutowym. Wskazać należy, że zgodnie z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy, których zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Skoro ustawodawca zaliczył do materii ustawowej przeprowadzanie konsultacji z mieszkańcami gminy i powierzył gminie określenie ich zasad, to nie można przyjąć, aby ta materia - inicjatywa uchwałodawcza - i sposób jej wykonywania mogła być samoistnie uregulowana w statucie gminy. Zasadny więc był zarzut skargi dotyczący braku podstaw prawnych do uchwalenia zakwestionowanego § 48 ust. 1a Statutu Gminy Pieniężno. W konsekwencji powyższego należało również stwierdzić nieważność załącznika regulującego procedury zgłaszania inicjatywy uchwałodawczej przez mieszkańców Gminy Pieniężno, dodanego uchwałą Nr XXVII/ 170/05 z dnia 19 maja 2005 r. Wyjaśnić ponadto należy, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd musiał wziąć pod uwagę zasadność stwierdzenia nieważności przepisu § 48 ust. 1a już uchylonego uchwałą nr XXVI/183/13 Rady Miejskiej w Pieniężnie z dnia 28 marca 2013 r. Należy bowiem mieć na względzie, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie (zob. wyroki NSA: z dnia 22.03.2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06; z dnia 27.09.2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07 i z dnia 24.01.2012 r., sygn. akt I OSK 2117/11). Uchylenie przepisów uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie ich ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), zaś stwierdzenie nieważności wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W świetle ugruntowanego stanowiska judykatury, stwierdzenie nieważności uchwały jest uzasadnione, gdy jej uchylone przepisy można nadal zastosować do sytuacji z przeszłości. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego również podkreśla się, jeżeli zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba weryfikacji twierdzeń co do naruszania przez uchwałę interesu prawnego lub uprawnień danego podmiotu (zob. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14.09.1994 r., sygn. W 5/94, Lex nr 25333). Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola przepisów zaskarżonej uchwały wykazała, że zaskarżony § 48 ust. 1a i załącznik - Procedury zgłaszania inicjatywy uchwałodawczej przez mieszkańców Gminy Pieniężno do tej uchwały, dodanego przez uchwałę Nr XXVII/170/05 z dnia 19 maja 2005 r. w sprawie zmian w Statucie Gminy Pieniężno określającego procedury zgłaszania inicjatywy uchwałodawczej przez mieszkańców Gminy Pieniężno, zostały podjęte z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów prawa. Waga stwierdzonego naruszenia prawa ma charakter istotny, co przesądza o konieczności stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego przepisu uchwały. Stosownie bowiem do art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W kontrolowanej sprawie skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w pkt. I sentencji. Z mocy art. 152 powyższej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt. I wyroku nie podlega wykonaniu.