IV SA/Wr 464/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant : sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku oddala skargę. Decyzją Wojewody D. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 71 ust. 1, 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. G. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku, utrzymano decyzję w zaskarżonej części w mocy. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia podano, że decyzją administracyjną Prezydenta Miasta W. orzeczono o uznaniu A. G. za osobę bezrobotną z dniem 7 marca 2013 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Od decyzji tej A. G. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do zasiłku od 14 marca 2013 r. wraz z odsetkami. W wyjaśnieniach podał, że pracował i odprowadzał składki na ubezpieczenie społeczne od 1 czerwca 1980 r. do 2 grudnia 2010 r. na co złożone zostały odpowiednie zaświadczenia z ZUS-u. Następnie pracował na pół etatu w firmie D. od dnia 23 stycznia 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. ale to nie ma żadnego wpływu na to, czy zasiłek mu się należy. A. G. podniósł, że w ustawie nie ma obligatoryjnego terminu zgłoszenia się w urzędzie pracy. Zatem nie wie skąd w decyzji podano abstrakcyjną datę 6 września 2011r. W toku postępowania odwoławczego na podstawie dokumentów załączonych do akt sprawy ustalono, że A. G. uznano za osobę bezrobotną w dniu 7 marca 2013 r. i odmówiono przyznania prawa do zasiłku. Zainteresowany w dniu rejestracji przedłożył świadectwo pracy wystawione 4 lutego 2013r. przez D. A. U. we W., z którego wynika, że A. G. był zatrudniony od 23 stycznia 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. w wymiarze pół etatu. Na postawie pisma ZUS I Inspektorat we W. z 22 lutego 2013 r., Nr ..., ustalono, że z tytułu zatrudnienia w firmie D. podstawę wymiaru składki za 2012 r. stanowiła kwota 4.041,67 zł, a za 2013 r. kwota 80,00 zł. Z kartoteki wynagrodzeń z firmy D. wynika, że A. G. będąc zatrudniony w wymiarze połowy czasu pracy nie osiągał miesięcznie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Z kartoteki tej wynika, że wynagrodzenie w styczniu 2012 r. wyniosło kwotę 266,67 zł, w lutym, marcu, kwietniu, maju, czerwcu, lipcu 2012 r. kwotę po 750 zł miesięcznie, w sierpniu 2012 r. kwotę 525,54 zł. W okresie od 3 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. zainteresowany przebywał na zwolnieniu lekarskim (brak jest zaświadczenia o podstawie wymiaru zasiłku chorobowego). Natomiast w styczniu 2013 r. uzyskał zainteresowany wynagrodzenie w kwocie 800 zł brutto. Nadto na podstawie pisma ZUS Oddział we W. I Inspektorat we W. z dnia 22 lutego 2013r., nr ..., ustalono, że w okresie od 1 czerwca 1980 r. do 2 grudnia 2010 r. A. G. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej podlegał ubezpieczeniom społecznym w okresie od 1 czerwca 1980 r. do 2 grudnia 2010 r. W okresie od 23 kwietnia 2007 r. do 27 kwietnia 2007 r. był zwolniony z opłacania składek z tytułu pobieranego zasiłku chorobowego. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję w zaskarżonej części. Stwierdził, że zgodnie z art. 71 ust. 1 prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Do okresu 365 dni, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku wlicza się zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 3 okres pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Zgodnie rozporządzeniem RM z 14 września 2012 r. (Dz.U. 2012, poz. 1026) w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2013 r. minimalne wynagrodzenie w 2013 r. stanowi kwota 1600 zł. Zgodnie z rozporządzeniem RM z 13 września 2011 r. (Dz.U. z 2011 r. nr 192, poz.1141) minimalne wynagrodzenie w 2012 r. wynosiło 1500 zł. W związku z tym, że A. G. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. w dniu 7 marca 2013 r. to okresem 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w świetle powołanego wyżej art. 71 ust.1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest okres od 6 września 2011 r. do 6 marca 2013 r. Z przekazanych organowi odwoławczemu akt sprawy wynika, że A. G. w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji tj. od 6 września 2011 r. do 6 marca 2013 r. nie pozostawał w zatrudnieniu przez okres co najmniej 365 dni uzyskując co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Okresu zatrudnienia w firmie D. we W. od 23 stycznia 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. nie można zaliczyć do okresu 365 dni, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku, ponieważ A. G. nie uzyskiwał miesięcznie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Z kartoteki wynagrodzeń wynika, że wynagrodzenie za poszczególne miesiące wynosiło w styczniu 2012 r. kwotę 266,67 zł następnie od lutego 2012 r. do lipca 2012 r. kwotę po 750 zł. miesięcznie a w sierpniu 2012 r. kwotę 525,54 zł. W okresie od 3 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. zainteresowany przebywał na zwolnieniu lekarskim (brak jest zaświadczenia o podstawie wymiaru zasiłku chorobowego). Natomiast w styczniu 2013 r. uzyskał zainteresowany wynagrodzenie w kwocie 800 zł brutto. Zgodnie z powołanym wyżej rozporządzeniem RM z 13 września 2011 r. minimalne wynagrodzenie za pracę wyniosło w 2012 r. kwotę 1500 zł, natomiast w 2013 r. minimalne wynagrodzenie wynosi 1600 zł. W związku z tym, że uzyskane przez zainteresowanego wynagrodzenie miesięczne w okresie od 23 stycznia 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. było niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę, to okresu zatrudnienia w firmie D. we W. nie można zaliczyć do okresu 365 dni, o których mowa w art. 71 ust.1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nadto z pisma ZUS z dnia 22 lutego 2013 r. wynika, iż zainteresowany w okresie od 3 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Okres ten nie może być wliczony do okresu od którego zależy nabycie prawa do zasiłku na podstawie art. 71 ustawy, ponieważ podstawę wymiaru zasiłku chorobowego wypłacanego podczas zatrudnienia stanowiła kwota niższa od minimalnego za pracę. Zainteresowany w odwołaniu podnosi, że przez okres ponad 31 lat pracował i odprowadzał składki na ubezpieczenie społeczne. Z przekazanych przez organ I instancji akt sprawy wynika, iż A. G. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej podlegał ubezpieczeniom społecznym w okresie od 1 czerwca 1980 r. do 2 grudnia 2010 r. W związku z tym, że okres ten nie obejmuje okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji tj. od 6 września 2011 r. do 6 marca 2013 r. to nie może być zaliczony do okresu 365 dni, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku. Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia należy stwierdzić, że A. G. nie udokumentował, iż w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Zainteresowany nie spełnia również żadnego z wymogów do przyznania zasiłku, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. b-i oraz ust. 2 pkt 1-5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W tej sytuacji skoro A. G. nie spełnia żadnego z wymogów do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania i przyznania prawa do zasiłku. Dodatkowo podano, że na podstawie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie ma możliwości przyznania prawa do zasiłku z powodu samego tylko pozostawania przez osobę bezrobotną bez pracy. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. A. G. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. Podniósł, że "W art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia, jest napisane, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, jeżeli w okresie 18 miesięcy (okres - czas zamknięty w jakichś ramach - czyli tu konkretnie 18 miesięcy) poprzedzającym (poprzedzający - coś, co wydarzyło się wcześniej i nie ważne kiedy, ale wcześniej) dzień zarejestrowania (czyli w tym konkretnym przypadku 7 marca 2013 r.), był zatrudniony przez co najmniej 365 dni i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za prace. Pracował i odprowadzał składki na tych zasadach od 1 czerwca 1980 r. do 2 grudnia 2010 r. bez przerwy, na co złożone zostały odpowiednie zaświadczenia z ZUS-u. I takich okresów 18-to miesięcznych przepracował prawie 20. Następnie pracował na pół etatu w firmie D. od dnia 23 stycznia 2012 r. do dnia 31 stycznia 2013 r., ale to nie ma żadnego wpływu na to, czy mu się zasiłek dla bezrobotnych należy, czy się nie należy (...)." Stwierdził, że "gdyby ustawodawcy zależało na tym, żeby ten okres 18 miesięcy pracy był bezpośrednio przed dniem zgłoszenia do Urzędu Pracy, to napisałby w ustawie: w okresie 18 miesięcy bezpośrednio przed dniem zgłoszenia do Urzędu Pracy, a takiego zapisu nie ma. A samo słowo poprzedzający ma całkiem inne znaczenie niż to, jak interpretuje to Urząd Pracy i Wojewoda D. (...)." W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Odnosząc wskazany zakres kontroli sądu administracyjnego do przedmiotu niniejszej sprawy należy wskazać, że w sprawie brak jest uchybień dotyczących przebiegu postępowania administracyjnego, jego ustaleń oraz innych wad proceduralnych, które obligowałyby sąd do uwzględnienia skargi. Istotą sporu jest natomiast wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sprowadza się on do tego, czy okres czasu wskazany w tym przepisie to jest "18 miesięcy poprzedzających" od momentu zarejestrowania należy liczyć w sposób ciągły (nieprzerwany), czy też tak jak twierdzi skarżący, w sposób dopuszczający jego przerywania, a zatem faktyczne wydłużenie. Na poparcie swojej argumentacji skarżący przedstawił pogląd sformułowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 marca 2013 r. wydanego w sprawie IV SA/Po 5/13 (ten wyrok oraz inne, powołane niżej są dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego). Jego konkluzją jest stwierdzenie, że prawo do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie dowolnych 18 miesięcy poprzedzających dzień aktualnego zarejestrowania jako osoby bezrobotnej łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Stwierdzono w nim, że ustawodawca w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia nie używa słowa "bezpośrednio", czy też innego określenia wskazującego na analogiczne konsekwencje, jak na przykład sformułowania "ostatnich 18 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku". Ustawodawca ogranicza się jedynie do wskazania, iż chodzi o 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Zatem niedopuszczalna jest wykładnia ścieśniająca termin "miesięcy poprzedzających" jedynie do "miesięcy bezpośrednio poprzedzających". Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska wyrażonego w przytoczonym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2013 r., lecz przychyla się do poglądu przedstawionego m.in. w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 stycznia 2013 r. II SA/Go 1015/12, w którym stwierdzono, że przyjęcie wykładni proponowanej we wskazanym orzeczeniu prowadzi do naruszenia racjonalności i spójności zastosowanego rozwiązania. Jeśli termin 18 miesięcy miałby być liczony inaczej, niż wstecz bezpośrednio od dnia poprzedzającego dzień rejestracji, to jego wyznaczenie stałoby się bezprzedmiotowe. Konsekwencją tego stanowiska jest bowiem to, że obliczenie 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku następowałoby w oparciu o wszystkie miesiące poprzedzające dzień zarejestrowania, w których bezrobotny mógł być zatrudniony. Wniosek taki jest sprzeczny z celami i funkcjami ustawy, które sprowadzają się do limitowania okresu czasu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku. Intencje ustawodawcy są bowiem czytelne, a przyjęte rozwiązanie nie narusza zasady proporcjonalności. Okres 18 miesięcy to nieco ponad 540 dni, z czego uprawniony przez okres 365 dni powinien być zatrudniony lub spełnić inne przesłanki wymienione w poszczególnych literach pkt 2 ust. 1 art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nadto w przepisach ust. 2 do 4 tego artykułu przewidziane są wyjątki na korzyść uprawnionego. Zatem okres 365 dni zatrudnienia oblicza się w okresie wyłącznie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Takie też stanowisko przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2006 r., I OSK 1212/05 przyjęto, że ze sformułowania "poprzedzających dzień zarejestrowania" w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych wynika, że okres 18 miesięcy liczy się od dnia rejestracji, a nie od dowolnie wybranego przez bezrobotnego okresu 18 miesięcy. W języku polskim słowo "poprzedzić" rozumie się "zajść w czasie przed jakimś faktem, zdarzeniem" (Słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005 r.). Norma prawna, zawarta w art. 23 ust. 1 pkt 2 (obecnie w art. 71 ust. 1 pkt 2) ustawy, określa zdarzenie, od którego liczy się 365 dni w okresie 18 miesięcy stanowiąc, iż tym zdarzeniem jest dzień zarejestrowania. Pomiędzy zdarzeniem prawnym - dniem rejestracji a okresem 18 miesięcy występować musi ścisły związek. Podkreślono ponadto, że odstąpić od tego można jedynie w sytuacjach szczególnych, a mianowicie gdy bezrobotny nie dokonał rejestracji z powodu dni wolnych od pracy. Sąd Najwyższy w wyroku z 27 marca 2002 r. sygn. akt III RN 168/01, podkreślił "Opóźnienia w zarejestrowaniu się w charakterze bezrobotnego, spowodowanego dniami ustawowo wolnymi od pracy, nie należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia warunku zatrudnienia przez okres 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Spośród innych wyroków, w których wyrażono analogiczny pogląd tytułem przykładu można wskazać wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., I OSK 1305/11; wyroki WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2008 r., II SA/Op 401/07 i 24 stycznia 2012 r., II SA/Ol 1011/11; WSA w Gdańsku z dnia 8 października 2009 r., III SA/Gd 380/2009; WSA w Bydgoszczy z dnia 20 października 2009 r.. II SA/Bd 537/2009 i WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 kwietnia 2011 r., II SA/Go 178/11). W sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że A. G. w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji tj. od 6 września 2011 r. do 6 marca 2013 r. nie pozostawał w zatrudnieniu przez okres co najmniej 365 dni uzyskując co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Okresu zatrudnienia w firmie D. we W. od 23 stycznia 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. nie można zaliczyć do okresu 365 dni, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku, ponieważ nie uzyskiwał miesięcznie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Z kartoteki wynagrodzeń wynika, że wynagrodzenie za poszczególne miesiące wynosiło w styczniu 2012 r. kwotę 266,67 zł następnie od lutego 2012 r. do lipca 2012 r. kwotę po 750 zł miesięcznie a w sierpniu 2012 r. kwotę 525,54 zł. W okresie od 3 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. zainteresowany przebywał na zwolnieniu lekarskim (brak jest zaświadczenia o podstawie wymiaru zasiłku chorobowego). Natomiast w styczniu 2013 r. uzyskał zainteresowany wynagrodzenie w kwocie 800 zł brutto. Uwzględniając powyższe okoliczności, sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.