II SA/Kr 1276/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Międzynarodowego Transportu Drogowego i Spedycji [...]" E.M. i M.M. Sp. jawna w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Prezydent Miasta, działając w oparciu o art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), wydał decyzję z dnia 29.03.2013r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku handlowo-usługowego z elementami gastronomii, zapleczem biurowo-socjalnym, zewnętrznym zbiornikiem na wodę przeciwpożarową, infrastrukturą techniczną na działce nr [...] oraz części działki nr [...] obr. [...] przy ul. U. w K.". Organ I instancji w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zostało przeprowadzone postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu stwierdzono także, że w toku postępowania zostały uzyskane wymagane uzgodnienia lub opinie organów tzn. uzyskano opinie Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 29.08.2012 roku i z dnia 16.10.2012r. oraz opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 20.08.2012r. Ponadto wskazano, iż projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów - mgr inż. arch. I. I.. Organ I instancji ustalił, iż spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. l w/w ustawy. Od powyższej decyzji odwołał się "A" S.A. z/s w K.. Odwołujący się zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem - art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe przyjęcie, że wniosek Inwestora spełnia wszystkie przesłanki określone w tym przepisie, art. 107 §3 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów i dowodów, na których organ się oparł, art. 7, 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w sprawie. Odwołujący podniósł w szczególności, że wskutek realizacji planowanej inwestycji może stać się niemożliwą realizacja modernizacji wjazdu na działkę nr [...] i [...] na warunkach określonych decyzją nr [...] z dnia 28 marca 2008 roku. Z uwagi na powyższe, Strona odwołująca się wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 12.07.2013r., nr [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 5, art. 52 ust. 1-2, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r, poz. 647 ze zm.) oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżone rozstrzygniecie i przekazało sprawę po ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż wydane rozstrzygnięcie zawiera wady merytoryczne i procesowe, które skutkować muszą j ej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po pierwsze wskazał na naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego. W ocenie SKO, nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu skarżonej decyzji jakiekolwiek ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, a także sposobu określenia frontu działki. Zdaniem organu II instancji, pomimo że działki, na których planowana jest inwestycja, przylegają do dwóch lub większej ilości dróg, to teren inwestycji powinien mieć jeden front, a organ I instancji powinien w skarżonej decyzji w sposób jednoznaczny wskazać, z której strony jest główny wjazd, wejście na działkę inwestycyjną. Niestety w omawianej sprawie, pomimo oznaczenia w decyzji, tytułu inwestycji z uwzględnieniem położenia przedmiotowych działek przy ul. U., a we wniosku inwestora oznaczenia także zjazdu z ul. L., w istocie nie stwierdzono wyraźnie, że front terenu inwestycji jest usytuowany wzdłuż jednej z tych ulic, przeciwnie organ I instancji w istocie ustalił dwa fronty oraz dwie linie zabudowy tzn. zarówno od strony ul. U. jak i od strony ul. K. L.. Jednocześnie posługując się w sposób dowolny tymi ustaleniami, przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej i wyznaczaniu wskaźników oraz parametrów projektowanej zabudowy, organ I instancji, w ocenie Kolegium, wcale nie wykazał, że w omawianej sprawie spełnione zostały warunki zawarte w art. 61 ust. 1 ww. ustawy, oraz że jest możliwe ustalenie tych warunków w drodze skarżonej decyzji. Następnie wyjaśniono, że linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winna być "odwzorowana" z zabudowy działek sąsiednich, natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz geometria dachu winny być odwzorowane z zabudowy na obszarze analizowanym. Ustalenie warunków odstępujących od wyników przeprowadzonej analizy winno być szczegółowo wyjaśnione i uzasadnione (§ 4 ust.4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 w/w rozporządzenia). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, SKO wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o analizę urbanistyczno -architektoniczną sporządzoną z naruszeniem powyższych wymagań a w konsekwencji zawarte w decyzji wskaźniki uznać należy za dowolne. W ocenie organu odwoławczego, w analizie w istocie nie odniesiono się jednoznacznie do dostępności działek, przywoływanych jako sąsiednie, z tej samej drogi publicznej, przy której usytuowany jest teren inwestycji, bez uzasadnienia niektóre działki usytuowane w obszarze analizowanym pominięto, a inne uwzględniono w ustalaniu stosownych wskaźników, pominięto także kwestię odniesienia się do frontu działki inwestycyjnej, nie podano danych dotyczących powierzchni działek położonych w obszarze analizowanym, oraz gabarytów budynków na nich usytuowanych. Jednocześnie zawarte w analizie wskaźniki, dotyczące m.in. wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu, ustalono bez wskazania - jakich wyliczeń są wynikiem. Dane liczbowe dotyczące parametrów nieruchomości zostały określone jedynie w przybliżeniu, tj. "około", lub w przedziale "od-do", przy czym różnica tak oznaczonych parametrów jest, w ocenie Kolegium, zbyt duża, skoro np. szerokość elewacji oznaczono: od 80m do 130m, wysokość: od 13m do 16m, a wskaźnik zabudowy: od 30% do 46%. Kolegium, oceniając sposób wyznaczenia przez organ I instancji powyższych wskaźników planowanej inwestycji, w odniesieniu do wskaźników wyliczonych np. średniej szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym - 45 m, czy średniego wskaźnika zabudowy - 30%, podkreśliło, że wprawdzie organ I instancji mógł odstąpić od zasad określonych w przepisach cyt. rozporządzenia i wyznaczyć parametry o innych, niż wynikające z wyliczeń wartościach, jednakże jedynie jako wyjątek od tych zasad i tylko wówczas, gdyby te odstępstwa dostatecznie przekonywująco umotywował. Tymczasem w omawianej sprawie, w istocie nie uzasadniono odstępstw od ustalonych wyników analizy, skoro ustalona, w sposób odbiegający od wymaganego przez przepisy rozporządzenia, maksymalna wartości wskaźników zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została umotywowana wyłącznie - dużym zróżnicowaniem tych parametrów w obszarze badanym i wskazaniami wniosku Inwestora. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie odniósł się także do innych wynikających z materiału dowodowego zebranego w aktach, sprzeczności, w szczególności do kwestii opisowo przedstawionego w analizie i w wynikach analizy, wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, jako "niewysoki, z uwagi na duże przekształcenie terenu", a w skarżonej decyzji ustalenia tego wskaźnika na poziomie 10%, oraz wskazania, że na wnioskowanym terenie występują drzewa i krzewy ozdobne (klony, wiązy, robinie akacjowe, jesiony, głogi, morwy, ligustry, dąb, topole, brzozy, drzewa owocowe (orzechy). Wątpliwości Kolegium budzi także brak w zaskarżonej decyzji jakiegokolwiek odniesienia się do planowanej liczby miejsc parkingowych, w szczególności, że Inwestor we wniosku oznaczył ich całkowitą powierzchnię użytkową-jako 5800 mkw., a powierzchnię naziemnych miejsc parkingowych do 0,5 ha. Jednocześnie został zobowiązany przez Prezydenta Miasta postanowieniem z dn. 27.08.2012 do dostarczenia dla planowanej inwestycji zaliczonej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wówczas inwestor skorygował wniosek w zakresie powierzchni użytkowej w przypadku centrów handlowych, garaży, parkingów samochodowych, lub zespołów parkingów, zmniejszając te powierzchnię o 20 mkw, do 4980 mkw, przy czym uzyskał informację, że inwestycja w skorygowanym kształcie już nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dalej organ odwoławczy podniósł, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji, nie wynika z akt sprawy, czy został spełniony warunek, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu. Jak bowiem wynika z wniosku, inwestor charakteryzując inwestycję podaje, że infrastruktura techniczna obejmuje w zakresie: energii elektrycznej - budowę przyłącza, instalacji gazowej - budowę przyłącza, centralnego ogrzewania z miejskiej sieci ciepłowniczej - budowę przyłącza, wody - budowę przyłącza, odprowadzanie ścieków do istniejącego przyłącza na działce [...], a wód opadowych do miejskiej sieci kanalizacji opadowej. Natomiast w analizie architektoniczno - urbanistycznej stwierdzono, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Podkreślono przy tym, że inwestor we wniosku wskazał, że teren jest uzbrojony w wodę, kanalizację sanitarną, deszczową i prąd, natomiast w skarżonej decyzji stwierdzono m.in., że "zaopatrzenie w wodę jest możliwe dla planowanej inwestycji poprzez przyłączenie obiektu do sieci wodociągowej przebiegającej w rejonie ul. L., na warunkach określonych przez dysponenta sieci", "zaopatrzenie w energię elektryczną jest możliwe poprzez przyłączenie obiektu do sieci rozdzielczej w oparciu o rozbudowę sieci na warunkach określonych przez dysponenta sieci", "zaopatrzenie w gaz w oparciu o rozbudowę gazociągu średniego ciśnienia, przebiegającego wzdłuż ul. U., na warunkach określonych przez dysponenta sieci", "odprowadzenie ścieków do kanalizacji sanitarnej przebiegającej w rejonie ul. L. na warunkach określonych przez dysponenta sieci", "odprowadzenie wód opadowych poprzez przyłączenie obiektu oraz odwodnienie planowanego układu komunikacyjnego do miejskiej sieci kanalizacji opadowej przebiegającej w ul. L., na warunkach określonych przez dysponenta sieci". Następnie powołano się na treść pisma MPWiK S.A. Kraków z dnia 4.06.2012r., z którego wynika, że przewody wodociągowe i kanalizacyjne przebiegające przez teren inwestycji nie stanową miejskiego uzbrojenia i nie pozostają w eksploatacji MPWiK S.A. oraz, że w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki brak obecnie istniejącej sieci wodociągowej. Ustalono, że w rozpatrywanym terenie brak także miejskiej sieci kanalizacyjnej, a znajdująca się w ul. U. oraz ul. L. sieć kanalizacyjna nie stanowi uzbrojenia miejskiego i nie pozostaje w eksploatacji MPWiK S.A., przy czym MPWiK S.A. w planie wieloletnim modernizacji i rozwoju urządzeń kanalizacyjnych nie przewiduje budowy miejskiego uzbrojenia kanalizacyjnego w przedmiotowym terenie. Tymczasem przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w istocie uzależniają wydanie decyzji o warunkach zabudowy od gwarancji powstania stosownego uzbrojenia, pozwalającego na korzystanie z obiektów budowlanych. Dlatego, jeżeli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to - zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy - warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich mediów. Zdaniem SKO, w zaskarżonej decyzji nie wskazano żadnej umowy, która potwierdziłaby zamiar wykonania uzbrojenia, a zatem w istocie nie ustalono, czy nastąpi rozbudowa sieci i na czym ewentualnie będzie polegała. Skoro z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy inwestor planuje i ewentualnie w jakim zakresie, uzupełnienie brakującego uzbrojenia terenu, w szczególności poprzez rozbudowę miejskiej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, to Kolegium nie mogło przyjąć, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest rozstrzygnięciem zgodnym z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono przy tym, że z akt sprawy nie wynika także, kto jest dysponentem sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie należącej do uzbrojenia miejskiego a przebiegającej przez teren planowanej inwestycji, jaki ma tytuł prawny do tej sieci jej dysponent, oraz jakie są parametry techniczne tej sieci i czy są wystarczające dla planowanej inwestycji. Powyższe braki postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji, uniemożliwiające Kolegium dokonanie merytorycznej oceny zgodności zaskarżonej decyzji z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowią o rażącym naruszeniu zasad określonych w art. 7 i 77 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, w świetle jednoznacznego stanu faktycznego, dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji oraz jej poszczególnych parametrów. Wyżej wskazaną decyzję SKO z dnia 12.07.2013r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka Międzynarodowy Transport Drogowy i Spedycja "[...] " E. M., M. M. Spółka Jawna w siedzibie w N., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 61 ust. 1 pkt 3) i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek istnienia uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, - art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003r. Nr 164 poz. 1588) poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie został wyznaczony obszar analizowany; - a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego a to art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez niewyczerpujące i sprzeczne z zasadami swobodnej oceny dowodów rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie w toku postępowania interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że w decyzji organu I instancji nie zostało wykazane spełnienie w niniejszej sprawie warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaś w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę nie orzeka i nie może orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, nie może zmienić zaskarżonej decyzji (nie ma ku temu stosownych podstaw prawnych, a nadto wiązałoby się to z naruszeniem konstytucyjnej zasady trójpodziału władz), a jedynie uwzględniając skargę, Sąd uchyla ją bądź stwierdza jej nieważność, ewentualnie niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 tejże ustawy podlega oddaleniu. Wychodząc z tych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił skargi, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja II instancji odpowiada prawu. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz właściwie zastosował przepisy prawa, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W najmniejszym stopniu nie można zarzucić SKO orzekającemu w niniejszej sprawie naruszenia art.7, art. 77 k.p.a. Rozważania w niniejszej sprawie wypada zacząć od zaznaczenia, że model orzecznictwa organu odwoławczego w procedurze administracyjnej uregulowany jest w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a. organ drugiej instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bądź uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy względnie umarza postępowania pierwszej instancji, ewentualnie zaś – umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1366/12, dostępny w bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Redakcja obu części art. 138 k.p.a. nie jest przypadkowa. Z kolejności, w jakiej wymieniono rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego, a także z odmiennego uregulowania § 1, w którym użyto formy "wydaje" i § 2, gdzie ustawodawca posłużył się formą "może uchylić", wynika iż zasadą jest rozstrzyganie sprawy przez organ drugiej instancji co do jej istoty, a zatem utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji albo tez jej uchylenie, połączenie z merytorycznym załatwieniem sprawy. Rozstrzygnięcie kasatoryjne, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., należy postrzegać jako wyjątek od powyższej zasady, możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek. Wykładnia art. 138 § 2 k.p.a. musi być dokonywana w ścisłym powiązaniu z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać oraz rozstrzygnąć sprawę, w której orzekał organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, mając możliwość jego uzupełnienia stosowanie do art. 136 k.p.a. Z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. pozostają w zgodzie przepisy art. 138 § 1 – 2 k.p.a. Natomiast skorzystanie z możliwości, jaką stwarza art. 138 § 2 k.p.a., winno dotyczyć przypadków zaistnienia wad o których mowa w art. 156 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. albo innych, przy których wydanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia prowadziłoby do naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1442/10, dostępny w bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sądowa kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego sprowadza się zatem przede wszystkim do ustalenia, czy organ odwoławczy był uprawniony w realiach niniejszej sprawy do uchylenia się od obowiązku wydania decyzji merytorycznej i rozstrzygnięcia o uchyleniu orzeczenia organu pierwszej instancji, połączonego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Należy zatem rozważyć, czy Wojewoda prawidłowo uznał, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, a jednocześnie, czy wobec tych naruszeń konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przypomnieć należy, że na organie administracji publicznej ciąży wyrażony w art. 7 k.p.a. obowiązek dążenia do ustalenia prawdy materialnej. Obowiązany jest zatem do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozważania należy rozpocząć od przypomnienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012r., poz. 647 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588), stanowiących wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji przeprowadzanej przez Sąd. Zgodnie z art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że przepis art. 61 ust. 1 formułuje wymogi, jakie powinna spełniać nowa inwestycja. Z jednej strony wymaga, aby wykazywała ono podobieństwo (była kontynuacją) w stosunku do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących przy tej samej drodze publicznej działek, z drugiej jednak formułuje w zakresie stopnia tego podobieństwa (kontynuacji) dosyć daleko idące wymagania. Stąd też ustalenie stopnia wspomnianej kontynuacji możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach. Dopiero też szczegółowa znajomość funkcji, cech, form architektonicznych i sposobu zagospodarowania terenu na każdej z działek sąsiadujących pozwala organowi na dokonanie oceny stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do obiektów położonych w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Szczególny tryb ustalania wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w powiązaniu z analizą istniejącego stanu, określony natomiast został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobligowany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nadto w myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopii mapy zasadniczej, która stosownie do treści art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. winna być kopią mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 3 i 4). Ustalenie warunków zabudowy wiąże się zatem z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach wskazanego rozporządzenia. W pierwszej kolejności ocenić należy stanowisko SKO odnośnie wyznaczonych przez organ I instancji granic obszaru analizowanego, który jest istotnym elementem całego postępowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia. Przytoczona wyżej treść § 3 ww. rozporządzenia nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przepis ten zakreśla pewne minimum wielkości obszaru przyjętego do analizy, co oznacza, iż jest możliwe wyznaczenie obszaru większego, nie mniejszego. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, jak słusznie ocenił organ odwoławczy, wyznaczony został w sposób nieprawidłowy, bowiem w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, czyli w sposób naruszający § 3 ww. rozporządzenia. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsza niż 50 m, co jest minimum (porównaj wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011r., sygn. akt II OSK 171/11. Ponadto organ I instancji zaniechał wyjaśnienia powodów, dla których przyjął takie ustalenia oraz nie wyjaśnił sposobu określenia frontu działki. Z analizy akt wynika, że organ I instancji ustalił dla przedmiotowego terenu inwestycji dwa fronty od strony ul. U. i od strony ul. L.. Tymczasem w świetle regulacji § 2 pkt 5 rozporządzenia, teren inwestycyjny powinien mieć jeden front działki. Takie też stanowisko aprobowane jest w orzecznictwie (por. WSA W Krakowie w wyroku z dnia 1 grudnia 2008r. II SA/Kr 1012/08 i WSA w Warszawie wyroku z dnia 4 października 2007r. IV SA/Wa 1381/07). A zatem już samo założenie organu dopuszczające możliwość ustalania dwóch frontów działki jest błędne. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wyjaśnienie tejże rozbieżności z inwestorem w toku prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego. Należy bowiem podzielić prezentowane w judykaturze stanowisko, że w przypadku, gdy usytuowanie działki jest tego rodzaj, że przylega ona do dwóch lub większej ilości dróg (niekoniecznie publicznych) a pojawiły się wątpliwości z której strony będzie główny wjazd lub wejście na działkę, na której planowana jest inwestycja organ winien wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień. To czy inwestor będzie projektował a później realizował inwestycję tak jakby "od strony obu tych ulic budynek posiadał elewację frontową, przez co zdaniem skarżącego, zostanie podniesiona jakość przestrzeni w rejonie planowanej budowy" jest kwestią faktyczną a nie prawną. I chociaż takie podejście do planowanej inwestycji zasługuje na aprobatę, to jest to wewnętrzna sprawa inwestora, natomiast prawo wymaga wskazania jednego frontu działki w celu ustalenia obszaru analizowanego. W ocenie Sądu, już samo naruszenie związane z błędnym ustaleniem granic obszaru analizowanego, przesądza o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Przeprowadzona w sprawie analiza nie może zostać uznana za prawidłową, podobnie jak wydane na jej podstawie rozstrzygnięcie. Konstatacja, że granice obszaru analizowanego zostały sporządzone z naruszeniem prawa czyni bezprzedmiotową analizę cech istniejącej zabudowy i sporządzonych w nawiązaniu do niej parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że ustalenia odnośnie przedmiotowych wskaźników w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia, z uwagi na zbyt dużą skalę ich rozpiętości uznać należało za wadliwe, niewystarczająco uzasadnione i co najmniej przedwczesne. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że przewidziane rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003r. wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Jak akcentuje się w orzecznictwie nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1525/09. W konsekwencji ustalenie warunków w sposób odbiegający od wskazanych w rozporządzeniu generalnych reguł wymagać musi wykazania przez organ, iż właśnie takie warunki, a nie wynikające z owych reguł dostosowanie inwestycji do średniego wskaźnika zabudowy bądź wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, odpowiadać będą potrzebom ładu przestrzennego. Wymogów powyższych wydana przez organ I instancji decyzja ustalająca warunki zabudowy w sposób zadowalający nie spełnia i w tym zakresie należy przyznać rację SKO. Powyższe wady dyskwalifikują, przyjętą bez zastrzeżeń przez organ I instancji, analizę urbanistyczno-architektoniczną. Stanowi to o naruszeniu art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Odpowiadając na zarzuty skargi, wskazać należy, że stanowią one niczym nieuzasadnioną polemikę z ustaleniami organu odwoławczego, a zaskarżona decyzja dążąca do przestrzegania obowiązującego prawa oraz prawidłowego ustalenia warunków zabudowy niewątpliwie służy właściwie pojmowanemu interesowi społecznemu. Ponadto zaznaczyć należy, że nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania uzasadniły zastosowanie przez SKO przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zwalnia to Sąd od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy w odniesieniu, do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady decyzji organu I instancji jest ona niemożliwa. W tym stanie rzeczy uznawszy, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego w dniu jej wydania prawa, tym samym uznając, iż brak przesłanek z art. 145 § 1 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - na podstawie art. 151 skargę oddalono.