II OSK 1008/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1895/13 w sprawie ze skargi Gminy Cewice na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Cewice na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt VII Sa/Wa 1895/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Gminy Cewice uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Cewice utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego znak [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., stwierdzającą, na wniosek W. i J. M., nieważność decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Cewice pozwolenia na budowę segmentu "A" oraz przebudowę budynku administracyjno - gospodarczego w ramach rozbudowy "G. i S. P. w C." na działce nr ew. [...] w miejscowości C. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. odmówił stwierdzenia, na wniosek W. i J. M., nieważności decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Cewice pozwolenia na budowę segmentu "A" oraz przebudowę budynku administracyjno - gospodarczego w ramach rozbudowy "G. i S. P. w C." na działce nr ewid. [...] w miejscowości C. Od decyzji tej W. i J. M. wnieśli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. i J. M. na tę decyzję, wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1236/10 oddalił ich skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej W. i J. M., wyrokiem z dnia 25 maja 2012 r. II OSK 400/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1547/12 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda Pomorski, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] marca 2004 r. Decyzja Wojewody Pomorskiego została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Z ustaleń organu wynikających z analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Lęborskiego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmowała budowę segmentu "A" oraz przebudowę budynku administracyjno - gospodarczego w ramach rozbudowy "G. i S. P. w C.", a decyzja ta została wydana w oparciu m. in. o ustalenia miejscowego planu ogólnego gminy Cewice, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Cewicach z dnia 16 października 2001 r. nr XL/269/01 w sprawie zmiany planu miejscowego planu ogólnego gminy Cewice uchwalonego uchwałą Rady Gminy Cewice z dnia 19 lipca 1993 r. nr V/28/93 (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2001 r. Nr 87, poz. 1135). Uchwała Rady Gminy w Cewicach z dnia 16 października 2001 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 325/05. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2012 r. II OSK 400/11 stwierdził, że "stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i należy podzielić pogląd, iż jest to taka sytuacja, jakby uchwała nigdy nie została podjęta (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r. II OSK 1046/07). (...) stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej bez podstawy prawnej". Stanowisko to zostało powtórzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 października 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył również, że stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby, i stwierdził, będąc związanym wyrokiem Sądu nieważność decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] marca 2004 r. - jako wydanej bez podstawy prawnej. Odnosząc się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1547/12, organ wskazał, że przeanalizował możliwość zastosowania orzecznictwa dotyczącego cech rażącego naruszenia prawa i stwierdził, że skoro w sprawie nie naruszono w sposób rażący przepisów prawa, to orzecznictwo to nie znajdzie w sprawie niezastosowania. Organ stwierdził również, że zarówno Wojewoda Pomorski jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązani są do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stosownie do wskazań uczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1547/12 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2012 r. II OSK 400/11 i z tego powodu nie są zasadne zarzuty odwołania. Niezasadny, zdaniem organu, jest również zarzut odwołania dotyczący niezastosowania przez organ wojewódzki art. 156 § 2 K.p.a., bowiem zrealizowanie inwestycji stanowi czynność faktyczną o skutkach materialnych a nie skutek prawny. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Cewice, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz niezastosowanie art. 156 § 2 K.p.a., jak również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca podniosła, że stwierdzona została nieważność uchwały o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego ale nie stwierdzono nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co zdaniem skarżącej oznacza, że była podstawa prawna do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a co najwyżej decyzja ta mogła być sprzeczna z zapisami planu, ale nie była wydana bez podstawy prawnej, bowiem obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego z wyłączeniem zmian wprowadzonych uchwałą Rady Gminy Cewice z dnia 16 października 2001 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt VII Sa/Wa 1895/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] lipca 2013 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zagadnienie wpływu stwierdzenia nieważności uchwały o zmianie planu miejscowego nie zostało poddane analizie w postępowaniu administracyjnym w stopniu wystarczającym. Sąd podkreślił, że została stwierdzona nieważność uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest więc ponowne zbadanie problematyki nieważności decyzji przez organ, mając także na uwadze orzecznictwo sądowe dotyczące analizy przesłanek rażącego naruszenia prawa, z których wynika, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, wyjaśniając równocześnie i biorąc pod uwagę czy obowiązywał wówczas - po stwierdzeniu nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - plan zagospodarowania przestrzennego. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153 i art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) w zw. z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] marca 2004 r. poprzez przyjęcie, że organ administracji nie poddał analizie w postępowaniu administracyjnym w stopniu wystarczającym zagadnienia wpływu stwierdzenia nieważności uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy organ administracji był związany oceną prawną zawartą w wyrokach wydanych w sprawie, w tym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2012 r., w którym Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeanalizował należycie kwestii istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Cewice pozwolenia na budowę. Jak słusznie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był on związany poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 400/11. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej". W przedmiotowej sprawie podstawą wydania pozwolenia na budowę była uchwała Rady Gminy w Cewicach z dnia 16 października 2001 r. Nr XLI/269/01 w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego gminy Cewice uchwalonego uchwałą Nr V/28/93 z dnia 19 lipca 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Słupskiego z 1993 r. Nr 18, poz. 172) przez Radę Gminy Cewice w obszarze działek nr [...];[...] oraz fragmentu działki nr [...] dla realizacji celów publicznych w zakresie oświaty tj. budowy szkoły. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2001 r. Nr 78, poz. 1135. Uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 325/05. W konsekwencji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego będąc związany poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego zobowiązany był do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] z powodu wydania jej bez podstawy prawnej. Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wyeliminowanie z porządku prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że wydane w oparciu o ten plan decyzje zostały pozbawione podstawy prawnej, dotyczy oczywiście takiej sytuacji, gdy w wyniku wyeliminowania miejscowego planu na danym terenie nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeśli eliminowana jest uchwała zmieniająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to sytuacja taka nie występuje, gdyż nadal obowiązuje pierwotny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku należy dokonać oceny czy istnieją podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w kontekście uregulowań zawartych w tym pierwotnym miejscowym planie. W niniejszej sprawie taka sytuacji nie miała jednak miejsca. Pierwotnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr V/28/93 z dnia 19 lipca 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Słupskiego z 1993 r. Nr 18, poz. 172) także bowiem przestał obowiązywać. Zgodnie z treścią art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 j.t. ze zm.) obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Uchwała Nr V/28/93 z dnia 19 lipca 1993 r. z mocy prawa straciła wiec moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Decyzja Starosty Lęborskiego nr [...] o pozwoleniu na budowę wydana została w dniu [...] marca 2004 r., to jest w czasie, gdy ww. uchwała już nie obowiązywała. Dokonywanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oceny istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] marca 2004 r. w kontekście uregulowań zawartych w ww. uchwale jest tym samym zbędne. Nie było tym samym podstaw do uchylania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.