VIII SA/Wa 804/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...]lipca 2013 r. nr [...]. Wójt Gminy w J. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr: [...] działając m.in. na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych") odmówił A.K. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na M. S. z powodu braku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością stałej opieki nad matką. Decyzją tą organ odmówił również świadczenia w formie składek na ubezpieczenie społeczne i składek na ubezpieczenie zdrowotne opłacanych za osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że matka A.K. – M.S. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności. A. K. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką w okresie od [...] maja 2010 r. do [...] czerwca 2013 r. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką, co nie pozwala jej na podjęcie zatrudnienia. Wnioskodawczyni spełnia wprawdzie kryterium dochodowe do przyznania przedmiotowego świadczenia, jednakże, jak wynika z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkiem niezbędnym do uzyskania prawa do wnioskowanego przez nią obecnie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki stałej nad osobą niepełnosprawną. Organ zauważył, że przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskodawczyni nie pracowała zawodowo, do [...] czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne, zaś w okresie od [...] sierpnia 2007 r. do [...] kwietnia 2010 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. jako osoba bezrobotna. W związku z powyższym organ uznał, że w przypadku wnioskodawczyni nie zachodzi jeden z warunków do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wymienionych w ww. przepisie, tj. przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. W odwołaniu na powołane rozstrzygnięcie organu I instancji A.K. podniosła, że nie zgadza się z decyzją, ponieważ w maju 2010 r. zrezygnowała z gotowości podjęcia zatrudnienia zaproponowanego przez Powiatowy Urząd Pracy w S.. Ponadto zauważyła, że przyznano jej wówczas bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "K.p.a.") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż A. K. przed uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. do [...] kwietnia 2010 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. jako osoba bezrobotna. Wnioskodawczyni aż do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego była osobą bezrobotną, nie wykonywała żadnej pracy. Znaczny zaś stopień niepełnosprawności jej matki, M. S. datuje się od [...] lutego 2004 r. Powołując się na art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4 - 9 stosuje się odpowiednio - art. 16a ust. 2. Z kolei art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, definiuje pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten stanowi, że pod tym pojęciem należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest prawidłowa, bowiem wnioskodawczyni nie pracowała zawodowo od 2007 r., a tym samym nie spełnia ona przesłanki z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Przyznane jej w 2010 r. świadczenie pielęgnacyjne mogła otrzymać nie z uwagi na rezygnację z zatrudnienia, lecz z uwagi na niepodejmowanie zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką. W obecnym stanie prawnym ustawodawca zawęził jednak krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego wykluczając z nich osoby niepodejmujące zatrudnienia. Konieczne jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a nie być bezrobotna. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie wniosła A.K. (dalej jako "skarżąca") podnosząc, że nie zgadza się z decyzją organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w odwołaniu skarżąca wskazała, że przyznane jej od [...] maja 2010 r. świadczenie pielęgnacyjne zmusiło ją do rezygnacji z ubiegania się o pracę w Powiatowym Urzędzie Pracy w S.. Utrata statusu osoby bezrobotnej była bowiem warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżąca spełnia jedną z ustawowych przesłanek ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. czy zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 16a, który został wprowadzony do tej ustawy przez art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej ww. ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przyznanie przedmiotowego zasiłku uzależnione jest także od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. kwoty 623 zł (art. 16a ust. 2). Nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest więc z jednej strony od spełnienia szeregu przesłanek, wynikających z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz z drugiej strony od niewystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w ust. 8 tego przepisu. Za bezsporną w niniejszej sprawie należy uznać okoliczność, że matka skarżącej jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Powyższe wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] czerwca 2004 r., na podstawie którego matka skarżącej została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Sporną natomiast jest w sprawie okoliczność, czy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W przedmiotowej sprawie organy uznały, że skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 wskazanego art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy w celu sprawowania opieki nad matką. Jej ostatnie zatrudnienie ustało bowiem w 2007 r., natomiast niepełnosprawność w stopniu znacznym matki skarżącej datuje się od [...] lutego 2004 r. Organy ustaliły przy tym również, że skarżąca utraciła status osoby bezrobotnej w dniu [...] kwietnia 2010 r., tj. bezpośrednio przed uzyskaniem w dniu [...] maja 2010 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad swoją matką. W ocenie Sądu, dokonana przez orzekające w sprawie organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegająca na przyjęciu, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy jest nieuprawniona. Taka interpretacja przepisu, aczkolwiek zgodna z jego literalnym brzmieniem, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości, wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Prezentowana przez organy wykładnia prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy, czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także - co istotne w rozpoznawanej sprawie, zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podjęcia określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Nie sposób jest bowiem przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Ustawodawca, rozdzielając dotychczasowe świadczenie pielęgnacyjne na świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, wprowadził nowe wymogi ustawowe do przyznania uprawnień, ale jego zamiarem nie było pozbawienie funkcji opiekuna tych wszystkich osób, które na skutek niepodejmowania zatrudnienia nabyły uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego na równi z osobami rezygnującymi z zatrudnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawił się pogląd, który i Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela, że osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym nie podejmowały zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Odmienne traktowanie osób wówczas niepodejmujących zatrudnienia i rezygnujących z zatrudnienia, a którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne powodowałoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 10 lipca 2013 r., II SA/Bd 523/13 oraz z dnia 26 czerwca 2013 r., II SA/Bd 458/13). Wskazać również należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych według poprzednio obowiązującego (do dnia 1 stycznia 2013 r.) stanu prawnego, dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego stwarzało możliwość przyznania go osobie bezrobotnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07, LEX nr 501328). W ocenie Sądu, wypracowane na gruncie dotychczasowych przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego sposoby wykładni przepisów regulujących zasady uzyskania prawa do tego świadczenia wydają się być również aktualne w procesie wykładni przepisów dotyczących specjalnego świadczenia opiekuńczego, skoro celem obu tych świadczeń (tj. świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego) jest wsparcie finansowe Państwa wobec osób, które z uwagi na potrzebę sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z powodu niepełnosprawności nie pozostają w zatrudnieniu lub nie wykonują innej pracy zarobkowej. W związku z powyższym, w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w przypadku skarżącej, stan rezygnacji z zatrudnienia z powodu jej opieki nad matką już trwał, a powyższe potwierdza decyzja Wójta Gminy w J. z dnia [...] maja 2010 r. przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od [...] maja 2010 r. bezterminowo. Skarżąca już bowiem wówczas, poprzez utratę statusu bezrobotnego na swój własny wniosek, zrezygnowała z choćby potencjalnej możliwości zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej właśnie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zwrócić bowiem uwagę należy, że bezrobotnym, zgodnie z definicją określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013, poz. 674), jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, którą cechuje m.in. gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Tym samym uznać należy, że skarżąca przed nabyciem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez posiadanie statusu osoby bezrobotnej wykazywała gotowość do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wymaga też podkreślenia, że wprowadzony od dnia 1 stycznia 2013 r. w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy wymaga od osoby podejmującej się opieki jedynie rezygnacji z zatrudnienia (ust. 1), jednocześnie w ust. 8 tego przepisu ustawodawca enumeratywnie określił przypadki (podmioty), którym specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Katalog ten ma charakter zamknięty. Wśród osób pozbawionych z mocy ustawy przedmiotowego świadczenia nie wymieniono bezrobotnego, zatem ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania omawianego świadczenia. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających ten status (osoby bezrobotnej) możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie uczyniłby w tym przepisie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 550/13, publ. cbois). Z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie sposób odczytać, by dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a tej ustawy (zastępującego w odniesieniu do osób takich jak skarżąca świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym poprzednio) miała nastąpić ponowna rezygnacja z zatrudnienia przez osobę, która już wcześniej, przed tą zmianą ustawy z zatrudnienia zrezygnowała ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zdaniem Sądu, istotnym jest również, że z decyzji Wójta Gminy w J. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego bezterminowo od [...] maja 2010 r. wynika, iż przyznano jej to świadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Wniosek zaś skarżącej z dnia [...] czerwca 2013 r. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczy o ciągłości starań skarżącej w celu zapewnienia kontynuacji opieki nad matką. Nie do pogodzenia z założeniem racjonalności ustawodawcy byłoby bowiem wymaganie od osoby, która podejmuje starania o kontynuowanie pobierania świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, aby podjęła pracę, żeby następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez takie osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna (patrz – wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 408/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a., dokona wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jak w niniejszym wyroku i właściwie ten przepis zastosuje przyjmując, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w rozumieniu tego przepisu. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.