IV SA/Po 1124/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie zmiany zarządzenia w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej oddala skargę Wojewoda [...] w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] września 2013r. orzekł o nieważności Zarządzenia nr [...] Starosty [...] (zwanego dalej zarządzeniem Starosty) z dnia [...] maja 2013r., w sprawie zmiany Zarządzenia nr [...] (z dnia [...] marca 2013r.) w przedmiocie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w [...] w roku 2013. Starosta [...] wniósł dnia [...] października 2013r. (data wpływu do organy nadzorczego dnia [...].10.2013r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze (nr. [...]) wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 roku nr 142 poz. 1592 z późn. zm. – zwana dalej ustawą powiatową) w zakresie uchwał organów powiatu oraz art. 6 pkt 15 i art. 60 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r., poz.182 ze zm.- dalej ups). Organ wskazał, iż art. 79 ust. 1 ustawy powiatowej nie ma zastosowania do zarządzeń Starosty i wymyka się określonemu w tym artykule rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody. Ponadto, podniósł, że w dniu 11 maja 2013r. weszła w życie ustawa z dnia 22.02.2013r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej i niektórych innych ustaw, która wprowadziła w ups definicji "średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej", oraz zastrzeżenie, że koszt ten może być niższy niż wyliczony zgodnie z art. 6 pkt 15 ups pod warunkiem zapewnienia realizacji zadań na poziomie obowiązującego standardu art. 60 ust. 3 ups. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując w pełni swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym wniósł o oddalenie skargi argumentując, to tym, iż termin do podjęcia tegoż rozstrzygnięcia został zachowany. Organ podniósł, że zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 2 pkt 2 ups Starosta był władny ustalić i ogłosić w wojewódzkim dzienniku urzędowym średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w [...] w 2013r. jednak nie później niż w terminie do dnia 31 marca danego roku kalendarzowego. Zaś zarządzenie Starosty w niniejszej sprawie zapadło pomimo upływu tegoż terminu. Szerokie zaś wyposażenie Wojewody w uprawnienia nadzorcze powoduje, iż część doktryny skłania się ku rozciągnięciu owych uprawnień również na zarządzenia Starosty mimo braku w tej materii literalnego wskazania przepisu. Z takim założeniem, zdaniem organu, należy się zgodzić z uwagi na brak prawnej regulacji procedur nadzorczych nad zarządzeniami Starosty, zwłaszcza wziąwszy pod uwagę ich charakter generalny i ogólny. Ku temu rozumowaniu – jak wskazał organ nadzorczy – skłania również art. 22 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Wojewoda podniósł także kwestię niewłaściwości Rady Powiatu oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie stwierdzenia nieważności zarządzenia Starosty, a w konsekwencji swoistą lukę w regulacji prawnej wymuszającą powołaną wyżej wykładnię przepisów rozciągającą uprawnienia nadzorcze Wojewody również na zarządzenia Starosty, co zdaniem organu jest w zgodzie z intencją ustawodawcy w tej mierze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Właściwość sądów administracyjnych została określona w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270 z późn. zm. – zwana dalej ppsa). Zgodnie z treścią art.3 § 1 wymienionej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Należało zatem rozważyć, czy w istocie rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] września 2013r. roku podlega przepisom wskazanej ustawy. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.2000 rok nr 98 poz. 1071 ze zm. – zwany dalej kpa) przez organy jednostek samorządu terytorialnego rozumie się organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), Starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), Starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Kodeks bezwątpienia uznaje więc Starostę za organ jednostki samorządu terytorialnego. Aczkolwiek redakcja art. 5 kpa nie pozwala rozciągnąć wprost stosowania przepisów kpa na przepisy innych ustaw, w szczególności ustawy powiatowej, to bez wątpienia wpływa on na wykładnię jej norm. Część druga dyspozycji przepisu art. 3 § 2 pkt 7 ppsa dotyczy aktów nadzoru nad działalnością wskazanych organów. Zgodnie z art. 76 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 roku nr 142 poz. 1592 z późn. zm. – zwana dalej ustawą powiatową) – nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda. Pomijając w tym momencie kwestie prawidłowości i legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w niniejszej sprawie – co jest przedmiotem rozważań Sądu w dalszej części uzasadnienia i nie ma wpływu na ustalenie właściwości tutejszego Sądu w niniejszej sprawie – stwierdzić należy, iż zaskarżone przez Starostę rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody należy, w świetle powyższych wywodów uznać, za akt nadzoru nad działalnością organu jednostki samorządu terytorialnego, a zatem w konsekwencji stwierdzić właściwość w tej materii Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie Wojewoda orzekł o nieważności zarządzenia Starosty. Na jej tle zarysowują się dwie zasadnicze kwestie teoretyczne, których wyjaśnienie jest konieczne dla ustalenia przez Sąd kwestii zasadności skargi. Są to mianowicie problematyka prawnego uregulowania aktu jakim jest zarządzenie Starosty, następnie zaś kwestia przysługiwania Wojewodzie uprawnień do podjęcia działań nadzorczych w stosunku do tego aktu. Kwestię tę rozważał już tutejszy Sąd w orzeczeniu z dnia 19.12.2007r. (sygn. akt IV SA/Po 712/07), a Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zaprezentowany tam pogląd. Jeśli chodzi o zagadnienie prawnego uregulowania aktu jakim jest zarządzenie Starosty należy stwierdzić, iż ustawodawca nie uregulował tego wyraźnie, mimo iż ustawy zwykłe wymuszają niejako podjęcie przez Starostę tego typu rozstrzygnięcia. Taką sytuację należy uznać za wysoce niepożądaną i niekorzystną z punktu widzenia praworządności, albowiem wprowadza ona stan niepewności prawnej i powoduje, iż zasadnicza z punktu widzenia ochrony praw obywatela zasada dwuinstancyjności postępowania zostaje zachwiana, bowiem brak ustawowo przewidzianej możliwości kontroli takiego rozstrzygnięcia (jako pierwszo instancyjnego). Z jednej bowiem strony art. 60 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z dnia 15 kwietnia 2004 r. nr 64 poz. 593 – zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) stwierdza, iż Starosta ustala średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym – wymuszając wydanie w tej mierze przez Starostę stosownego aktu, z drugiej zaś strony przepisy ustawy powiatowej ograniczają zakres działań nadzorczych Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności do uchwał organu powiatu – art. 79 ust. 1, którymi bez wątpienia zarządzenie Starosty nie jest. Starosta zaś nie może wydać uchwały, albowiem nie jest on organem kolegialnym, a dla takich właśnie organów zastrzeżone jest wydawanie uchwał z racji ich wieloosobowego składu. Z jednej strony przepisy kpa (art. 5) przyznają Staroście przymiot bycia organem jednostki samorządu terytorialnego. Wydawałoby się więc, że uznanie w – świetle wykładni systemowej przepisów kodeksu w związku z przepisami ustawy powiatowej – iż jest on organem jednostki samorządu jakim jest powiat za prawidłowe. Przeczy jednak temu brzmienie art. 8 ust. 2., który stwierdza: organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Jeśliby zatem uznać, że jest to katalog zamknięty, to Starosta organem powiatu nie jest. Powstaje zatem wątpliwość, czy gdyby nawet abstrahować od poruszonej kwestii, iż Starosta nie może wydawać uchwał, jedynie zarządzenia, to czy miałby do tych zarządzeń zastosowanie przepis art. 79 ustawy powiatowej, skoro mowa w nim o uchwałach "organów powiatu". Udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Wojewoda był władny w zakresie przysługujących mu kompetencji w ramach działań nadzorczych stwierdzić nieważność zarządzenia Starosty wymaga ustalenia charakteru prawnego tych zarządzeń. Obowiązujące przepisy prawa przy żadnej okazji nie wymieniają expressis verbis zarządzeń jednoosobowych Starosty. Nie ulega jednak wątpliwości – i na takim stanowisku stoi orzecznictwo sądowe oraz doktryna, iż zarządzenia takie (mowa o tych spośród nich, które działają niejako "na zewnątrz") są aktami o charakterze generalnym i powszechnie obowiązującym i stanowią z tego względu, z materialnego punktu widzenia, odpowiednik uchwał organów powiatu, które z istoty rzeczy, jako, że wydaje je organ jednoosobowy – nie mogą mieć formy uchwał. Sama nomenklatura aktów administracyjnych wydaje się w tej mierze myląca, ale z drugiej strony nieistotna z punktu widzenia zakwalifikowania danego aktu do aktów generalnych i powszechnie obowiązujących. Jakby bowiem pozornie mogła wskazywać nazwa – "zarządzenie" można by uznać jedynie za akt nie mogący działać na zewnątrz administracji, a jedynie w jej strukturach wewnętrznych. Tak w istocie oczywiście nie jest. A zatem to treść aktu, nie zaś jego nazwa pozwalają określić jego cechy. Przeciwny wniosek mógłby prowadzić do sytuacji, w której tej rangi akt pozostawałby poza kontrolą sądową, co byłoby z kolei niedopuszczalnym ograniczeniem prawa obywatela do sądu – art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz pośrednio zasady państwa prawnego – art. 2 Konstytucji. Powstała zatem we wskazanym zakresie lukę ustawową należy bezwzględnie interpretować w kontekście uregulowań konstytucyjnych. Stąd wspomniane już pytanie - czy w sytuacji, gdy dany akt nie tylko nie jest uchwałą, ale również pochodzi od organu nie zaliczonego wprost do organów powiatu – może on być poddany nadzorczej działalności Wojewody w świetle obowiązujących przepisów. Zdaniem Sadu należy przyjąć, iż zarządzenie Starosty w niniejszej sprawie oraz analogiczne do niego zarządzenia tegoż organu, jakkolwiek nie są uchwałami organów powiatu, stanowią akty prawa zawierające normy powszechnie obowiązujące. Z tego względu należałoby do nich stosować odpowiednio przepisy o uchwałach organów powiatu. W konsekwencji tego zaś objąć je również nadzorem Wojewody tj. poddać regulacji rozdziału "Nadzór nad działalnością organów powiatu" ustawy powiatowej, w szczególności art. 77, 78 oraz 79 tej ustawy (por. w tej mierze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 08 czerwca 2001 roku, sygn. akt II SA/Kr 1797/99, ONSA 2002/3/121, wyrok wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 1997 roku, sygn. akt II SA/KR 2021/96, OSP 1998/10/183, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2006 roku, sygn. akt III SA/Lu 505/06). Należy wspomnieć, iż art. 34 ustawy powiatowej reguluje samodzielne kompetencje Starosty. W szczególności zatem Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i Starostwa, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1). W ramach tych uprawnień Starosta może wydawać m.in. akty normatywne o charakterze wewnętrznym, tj. właśnie zarządzenia w powszechnym rozumieniu tego terminu. Tego rodzaju zarządzenia nie mogą regulować praw i obowiązków obywateli, gdyż nie mają charakteru generalnego (w odróżnieniu od aktów i innych czynności podejmowanych na podstawie art. 34 ust. 1a, 1b i ust. 2 nie mających związku z niniejszą sprawą). Jeżeli jednak Starosta, powołując się na kompetencje wynikającą z art. 60 ustawy o pomocy społecznej wydał akt o charakterze generalnym, to jednocześnie wkroczył w materię zastrzeżoną dla organu powiatu. Jak zatem wskazano – niezależnie od nazwy owego aktu normatywnego, Starosta wydał akt będący odpowiednikiem uchwały z materialnego punktu widzenia (zob. Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym pod redakcją P. Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, W-wa 2005, str. 483). Skoro zaskarżone zarządzenie Starosty ma charakter generalny, powszechnie obowiązujący, a zatem jest odpowiednikiem uchwały organu powiatu w sensie materialnym to wojewoda uprawniony był do skorzystania z procedury przewidzianej w art. 79 ust. 1 ustawy powiatowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2006 roku, sygn. akt II SA/Lu 533/05). W zakresie zatem drugiego z wyodrębnionych wcześniej zagadnień wyjściowych – w związku z przywołaną wyżej argumentacją – trzeba stwierdzić, iż należy przyznać Wojewodzie uprawnienia nadzorcze w stosunku do zarządzeń Starosty, które mają charakter generalnych i powszechnie obowiązujących aktów i stosować w tej mierze przepisy ustawy powiatowej w zakresie dotyczącym uprawnień nadzorczych Wojewody mających za przedmiot uchwały organów powiatu. Zgodnie z argumentacją przytoczoną przez ogan nadzorczy, za taką wykładnią przemawia dodatkowo brzmienie art. 22 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, który stwierdza, iż do zadań wojewody należy w szczególności nadzór nad realizacją zadań samorządu gminnego, powiatowego i województwa, w tym nad jakością działalności jednostek organizacyjnych pomocy społecznej oraz nad jakością usług, dla których minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określił standardy, w tym standardy opieki i wychowania, a także nad zgodnością zatrudnienia pracowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej z wymaganymi kwalifikacjami; W związku z powyższym, należy kolejno rozstrzygnąć kwestie prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody – tj. stwierdzenia nieważności zarządzenia Starosty. Otóż, na wstępie koniecznym jest przywołanie podstawy prawnej zarządzenia – art. 60 ustawy o pomocy społecznej, który przyznaje Starości kompetencję do ustalenia i ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym. Ustawa zakreśla przy tym wyraźnie i w sposób nie budzący wątpliwości termin w jakim ustalenie takie ma Starosta poczynić – tj. do dnia 31 marca każdego roku. Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie zarządzenie Starosty zostało wydane – z uchybieniem temu terminowi – [...] maja 2013r. roku. Sąd podzielił w związku z tym argumentacje Wojewody, który uznał konieczność stwierdzenia nieważności zarządzenia z uwagi na wydanie go pomimo upływu ustawowego terminu do wydania aktu. Ubocznie należy dodać, iż starosta nie dokonał rzeczonym zarządzeniem – do czego zobowiązuje go ustawa (art. 60) – ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, ale – "znowelizował" Zarządzenie nr [...] z dnia [...] marca 2013r.. Takie działanie Starosty nie znajduje żadnej podstawy prawnej, brak bowiem przepisu, który przyznawałby mu kompetencje w zakresie zmiany już podjętego Zarządzenia. Zadaniem Organu jest jednorazowe "ustalenie wysokości przedmiotowych kosztów" w wyznaczonym terminie. Gdyby jednak nawet dopuścić wykładnię rozszerzającą przepisu art. 60 ustawy o pomocy społecznej i przyznać Staroście możliwość modyfikacji wcześniejszych zarządzeń, to również i w tym wypadku działania jego ograniczony byłyby terminem ustawowym, określonym we wskazanym przepisie. Zmiana więc musiałaby być dokonana najpóźniej do dnia 31 marca danego roku. Jeżeli zaś chodzi o zarzut związany z wejściem w życie w dniu 11 maja 2013r. ustawy z dnia 2.02.2013r. o zmianie ups i niektórych innych ustaw i zmienioną definicję średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej – co w ocenie skarżącego "wymusiło" zmianę zarządzenia Starosty nr [...] z dnia [...] marca 2013r. – nie jest on uzasadniony. Ustawa z dnia 2 lutego 2013r.zmieniająca ups nie zawiera przepisów przejściowych, które odnosiłyby się do tego zagadnienia. Należy więc stwierdzić, że zmiana definicji i sposobu obliczania średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej dotyczy kolejnych lat w myśl zasady lex retro non agit. Zmieniając ustawę ustawodawca z pewnością odniósłby się do tego zagadnienia np. przyznając Staroście uprawnienie do zmiany tego kosztu od np. połowy roku. Skoro jednak nie zawarto w tym zakresie odnośnych przepisów i nie zmieniona została data graniczna ogłoszenia tego kosztu – tj. 31 marca każdego roku niedopuszczalna jest w zmiana w tej kwestii po tej dacie. Reasumując, należy stwierdzić, iż w braku w tej mierze regulacji ustawowej lukę prawną dotyczącą zarządzeń Starosty wypełnia orzecznictwo sądowe oraz doktryna. W związku ze wskazaną wyżej argumentacją – sytuację prawną zarządzeń Starosty o charakterze generalnym i powszechnie obowiązującym należy zrównać z sytuacją prawną uchwał organów powiatu. Z tego zaś powodu poddać je regulacji przepisów ustawy powiatowej i z tej mocy poddać działalności nadzorczej Wojewody. Niepodobna opowiedzieć się za poglądem o braku możliwości objęcia ich kontrolą legalności ze strony Wojewody, zwłaszcza w sytuacji, gdy mają one tak szeroki zakres zastosowania, a nadto wymykają się one – z braku regulacji prawnej w tej mierze – również kontroli instancyjnej innych organów – w szczególności Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Rady Powiatu. Wymogi praworządności przemawiają za poddaniem rzeczonych zarządzeń nadzorowi Wojewody z uwagi na konieczność jak najszybszej i minimalizującej potencjalne szkody eliminacji aktów ewidentnie wadliwych. Należy jednak podkreślić, iż aczkolwiek organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zasada legalności działania administracji – art. 7 Konstytucji) to jednak konstytucyjne wymogi praworządności, prawa do sądu oraz dwuinstancyjności nie tylko pozwalają, ale wręcz wymuszają doprecyzowanie w drodze wykładni regulacji ustawy powiatowej w zakresie dotyczącym zarządzeń Starosty o charakterze generalnym i powszechnie obowiązującym jeśli chodzi o objęcie ich nadzorem Wojewody. Dodatkowo przemawiają za takim rozwiązaniem względy ekonomiczne, albowiem zapobiega ono sytuacji, w której weryfikacja zgodności z prawem zarządzeń Starosty następowałaby wyłącznie na drodze postępowania sądowego, które co do zasady jest nie tylko bardziej kosztowne, ale również toczy się dłużej, a w związku z tym zwiększa się ryzyko powstania w tym czasie niepowetowanych strat będących konsekwencją funkcjonowania w obrocie prawnym rażąco wadliwego aktu prawnego. Dobro publiczne wymaga zatem poddania tego rodzaju zarządzeń Starosty, jakie są przedmiotem niniejszego postępowania, nadzorowi Wojewody – w drodze doprecyzowania istniejącej regulacji prawnej poprzez systemową i celowościową wykładnię przepisów zgodnie z zasadami racjonalności i proporcjonalności. W świetle powyższego, na mocy art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.