III SA/Kr 946/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie: - art. 17 ust.1 pkt 1, 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U.2006.992); - art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267) - decyzją z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt [...] uchyliło w całości decyzję wydaną przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia [...] 2013 r., nr: [...] i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji, który orzekł o odmowie przyznania skarżącej S. A. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad M. S. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym ustalonym przez organy : w dniu 19 lutego 2013 r. skarżąca złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad całkowicie ubezwłasnowolnionym, niepełnosprawnym M. S., dla którego jest ciotką . Skarżąca została ustanowiona dla M. S. opiekunem prawnym (oboje rodzice nie żyją) i na tę okoliczność dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 17 września 1998 r. sygn. akt: [...]. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji podniósł, że pomimo sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia, wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ nie jest matką lub opiekunem faktycznym dziecka lub spokrewnioną rodziną zastępczą , czy też osobą na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Jako ciotka niepełnosprawnego M. S. nie należy do osób zobowiązanych do jego alimentacji. Organ wyjaśnił, że opiekun prawny nie został zaliczony przez ustawodawcę do grona osób, którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje . Odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ podniósł, że M. S. ma brata J. S., który przebywa za granicą i na nim to ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do brata. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wnosząc o jej uchylenie i zarzuciła , że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust 1 i 1a ustawy świadczeniach rodzinnych . W ocenie skarżącej spełnia ona kryteria ustawowe, bowiem rodzice M. S. nie żyją i to skarżąca opiekuje się nim całą dobę ,natomiast o bracie ww. nie ma żadnych wiadomości i nie ma z nim żadnego kontaktu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając w całości zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie w przedmiotowej sprawie wyjaśniło , że poza sporem jest, że skarżąca nie jest matką M. S. Nie jest również opiekunem faktycznym , bowiem zgodnie z art. 3 pkt. 14 ww. ustawy , pojęcie to oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. W niniejszej sprawie , zdaniem organu odwoławczego , nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem skarżącą, w myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego , nie obciąża obowiązek alimentacyjny, taki spoczywa bowiem na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Organ wyjaśnił , że za krewnych w linii prostej ustawa uważa zstępnych i wstępnych; zstępnym jest syn, córka, wnuk, wnuczka, prawnuk czy prawnuczka , natomiast wstępnym - ojciec, matka, dziadek, babcia, pradziadek, prababcia. Organ odwoławczy podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji , iż ustawodawca w art. 17 ust. 1 ww. ustawy ustanowił zamknięty krąg osób, wobec których organ właściwy w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku uprawniony jest do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjne. Przepis ten stanowi wyczerpujący katalog osób uprawnionych do uzyskania tego świadczenia. W związku z tym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom spoza kręgu krewnych w linii prostej oraz rodzeństwa, o których mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego , nie jest możliwe. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, skarżąca jako opiekun prawny nie mogła być stroną postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego , dlatego orzeczono o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji. Podstawą do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 Kpa jest stwierdzenie jego bezprzedmiotowości. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił , że decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, w związku z tym, ani organ pierwszej instancji , ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma możliwości wydania decyzji wbrew wyraźnym przesłankom określonym w przepisach prawa, w tym również dotyczących określenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania tego świadczenia. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i 2 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego , - naruszenie art. 17 ust. 1 i 1 a ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie skarżącej, spełnia ona wszystkie przesłanki do uzyskania wnioskowanego świadczenia , bowiem rodzice M. S. nie żyją i nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Skarżąca faktycznie opiekuje się chorym wymagającym stałej , całodobowej opieki. O bracie M. S., jak wynika z treści pisma , skarżąca nie ma wiadomości , ani kontaktu . Organ nie przeprowadził żadnego postępowania w celu ustalenia , czy istnieją poza skarżącą inne osoby , które by mogły i były w stanie podjąć się opieki nad M. S. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę , Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego , nie zaś według kryterium słuszności , czy celowości. Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności , Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza , że mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art. 134 § 1 ww. ustawy , skarga nie zasługuje na uwzględnienie , gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa . W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie jest sporny; skarżąca jest opiekunem prawnym M. S., którego rodzice nie żyją i który jest całkowicie ubezwłasnowolniony. Skarżąca jest ciotką M. S. i bezspornie ustalono , że faktycznie zajmuje się opieką nad nim . Istota sporu dotyczy skutków prawnych związanych ze sprawowaniem opieki nad M. S.; zdaniem skarżącej , skoro opiekuje się M. S. tak jak matka , to spełnia wszystkie przesłanki ustawowe do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji wyraziło pogląd , iż skarżąca nie należy do kręgu osób określonych w art.17 ust.1 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych , bowiem nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym wobec M. S . Rozstrzygając zaistniały w niniejszej sprawie spór , Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako zgodne z prawem. W pierwszej kolejności należy podnieść, że postępowanie w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 19 lutego 2013r. W związku z powyższym organ pierwszej instancji zobligowany był dokonać oceny , czy wniosek pochodził od osoby będącej stroną postępowania . Pojęcie strony zdefiniowane zostało w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego , zgodnie z którym stroną jest każdy , czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi wynikać z przepisu , co oznacza , że w odniesieniu do żądania skarżącej , legitymacja do tego , czy jest stroną postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego , określa ustawa o świadczeniach rodzinnych. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego , że art.17 ust.1 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych określa krąg osób , które uprawnione są do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ( przy spełnieniu jeszcze innych przesłanek) . Przepis ten wymienia : matkę , ojca , opiekuna faktycznego dziecka , osobę będącą rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz inne osoby , na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny . Z kolei art.17 ust.1a ww. ustawy określa, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom , o których mowa w ust.1 pkt.4 , innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki , jeżeli spełniają dodatkowe warunki . Przepis ten dotyczy zatem " innych osób", ale tylko takich, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art.17 ust.1 pkt.4 ustawy). Oznacza to, że nie każda osoba spokrewniona z osobą wymagającą opieki jest uprawniona do przyznanie jej przedmiotowego świadczenia , ale tylko taka osoba może wnioskować o przyznanie jej ww. świadczenia , na której ciąży obowiązek alimentacyjny . W niniejszej sprawie bezsporne jest , że skarżąca , jakkolwiek spokrewniona z M. S., to jednak zgodnie z art.128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym .Przepis ten stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania , a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej i rodzeństwo. Za krewnych w linii prostej uważa się zstępnych i wstępnych . W związku z powyższym należy stwierdzić , że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje innym osobom , poza wymienionymi w art.17 ust.1 i 1a ustawy , a skarżąca nie należy do kręgu tych osób . Oznacza to , że skarżąca nie może być stroną postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego , bo jej interes nie wynika z przepisów ww. ustawy . Domagając się przyznania wnioskowanego świadczenia skarżąca ma w tym interes faktyczny , a nie prawny ( tj. wynikający z przepisów prawa ) . Interes prawny jest określany jako osobisty , konkretny i aktualny , prawnie chroniony interes , który może być realizowany na podstawie określonego przepisu , bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on wówczas , gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego , a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa , polegającą na tym , że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym ( wyrok NSA z dnia 18.04.2013r. , sygn. akt I OSK 1957/11 , LEX nr 1336345 ). Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie , zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art.28 Kpa. Tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego , stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W sytuacji , gdy okaże się , że postepowanie wszczęto na wniosek podmiotu , który nie posiada interesu prawnego – stosownie do art.105 § 1 Kpa winno ulec ono umorzeniu w każdym stadium postępowania ( wyrok NSA z dnia 18.04.2013r. , sygn. akt I OSK 1874/11, LEX nr 1336332 ). Pojęcie " interes prawny" , na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym , należy ustalać według norm prawa materialnego. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa , na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby , albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania ( art.28 kpa.) ( wyrok NSA z dnia 07.06.2013r. , sygn. akt I OSK 2226/12, LEX 1356980 ). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić , że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad M. S. z uwagi na brak interesu prawnego ( jest poza kręgiem podmiotów wymienionych w art.17 ustawy ) . Wniosek skarżącej z dnia 19 lutego 2013 r. jako podanie wniesione przez osobę niebędącą stroną – stosownie do art. 61a § 1 Kpa – organ pierwszej instancji nie powinien rozstrzygać merytorycznie, lecz należało wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Burmistrz Miasta rozpatrzył jednak wniosek skarżącej i wydał decyzję z dnia [...] 2013r. odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. S. Organ odwoławczy dostrzegając wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej , zasadnie uchylił to rozstrzygnięcie w całości i umorzył postępowanie przed tym organem jako bezprzedmiotowe na podstawie art.105 § 1 Kpa. Przepis ten stanowi, gdy postepowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części , organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części . Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie (wyrok NSA z dnia 09.01.2013r. , sygn. akt II GSK 1836/11 , LEX nr 1341510. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza , że brak jest któregoś z elementów materialnoprawnego stosunku prawnego , a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania , co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu , a może ona powstać także w czasie trwania postępowania , a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 04.03.2013r. , sygn. akt II SA/Wr 776/12 , LEX nr 1303627). W sytuacji , gdy okaże się że postępowanie wszczęto na wniosek podmiotu , który nie posiada interesu prawnego – stosownie do art.105 § 1 kpa – winno ulec ono umorzeniu w każdym stadium postępowania (wyrok NSA z dnia 18.04.2013r. , sygn. akt I OSK 1874/11 , https://cbois.nsa.gov.pl/doc/B065423FC8 ) . Reasumując należy stwierdzić , że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. S., a w konsekwencji nie mogła skutecznie wszcząć postępowania w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z prawem rozstrzygnęło odwołanie skarżącej od merytorycznej decyzji pierwszoinstancyjnej orzeczeniem formalnym poprzez jej uchylenie i umorzenie postępowania . Okoliczność, że skarżąca nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie oznacza , że nie może skorzystać z innych form pomocy społecznej (przy spełnieniu określonych przesłanek) związanych ze sprawowaniem opieki nad osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Zgodnie z art.175 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do opieki nad ubezwłasnowolnionym całkowicie stosuje się odpowiednio przepisy o opiece nad małoletnim z zachowaniem przepisów art.176 i art.177 ( art.176 i art.177 nie dotyczą tej sprawy) . Z kolei zgodnie z art.162 k.r.o. , sąd opiekuńczy przyzna opiekunowi za sprawowanie opieki na jego żądanie stosowne wynagrodzenie okresowe albo wynagrodzenie jednorazowe w dniu ustania opieki lub zwolnienia go od niej. § 3 stanowi , że wynagrodzenie pokrywa się z dochodów lub z majątku osoby , dla której opieka została ustanowiona , a jeżeli osoba ta nie ma odpowiednich dochodów lub majątku, wynagrodzenie jest pokrywane ze środków publicznych na podstawie przepisów o pomocy społecznej. Zgodnie z art.36 pkt.1 lit.h ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U.2009.1362) świadczeniem z pomocy społecznej jest wynagrodzenie za sprawowanie opieki. Powyższe kwestie są jednak poza granicami niniejszej sprawy . Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić , że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem , gdyż ani argumentacja skargi , ani też analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju , które mogły mieć wpływ na wynik sprawy , dlatego Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 ) orzekł jak w sentencji.