IV SA/Po 885/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania S.P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2013r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyżej wskazaną decyzją Prezydent Miasta odmówił przyznania S. P., w imieniu którego występowała M. G. jako opiekun prawny, pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 400,00 zł na opłacenie kosztów przewozu odwołującego się ze szpitala z M. do miejsca zamieszkania. Dalej organ wskazał, że odwołanie od tej decyzji złożył S. P., domagając się jej uchylenia i przyznania świadczenia na wnioskowany cel. Następnie organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że odwołujący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochodem klienta w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie pomocy był zasiłek stały w wysokości [...] zł. Kryterium dochodowe dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 542,00 zł i nie zostało przekroczone. Były więc podstawy do rozważenia przyznania zasiłku celowego, zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Organ podniósł, że podstawą odmowy przyznania pomocy przez organ I instancji było to, że klient posiada własne środki z zasiłku stałego, a ponadto otrzymuje systematyczne wsparcie na pokrycie kosztów zakupu żywności w wysokości 315,00 zł miesięcznie w ramach programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania". Jednocześnie klient ma przyznane usługi opiekuńcze, po 2 godziny dziennie, dwa razy w tygodniu i jest zwolniony całkowicie z odpłatności za te usługi. Łączna wysokość miesięcznej pomocy, którą otrzymuje klient wynosi 844 zł. W ocenie organu zgłaszana potrzeba zwrotu kosztów transportu klienta ze szpitala w M. do P. nie nosi znamion niezbędnej potrzeby bytowej gdyż kwota [...] zł została już zapłacona przez S. P.. Pozostała kwotę do uregulowania - [...] zł klient jest w stanie pokryć z własnych środków. Dodatkowym argumentem za takim rozstrzygnięciem jest to, że opiekun prawny klienta nie uzgodnił z MOPR-em w P. konieczności opłacenia kosztów transportu klienta ze szpitala do miejsca zamieszkania. Zdaniem Kolegium wnioskodawca posiada własne środki, które pozwalają mu na zaspokojenie zgłaszanej potrzeby we własnym zakresie, uwzględniając szeroki zakres udzielanej pomocy. Organ podkreślił, że pomoc społeczna w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego lecz wyłącznie jest to świadczenie, którego przyznanie należy każdorazowo do uznania administracyjnego w tym przypadku Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., Filia N. M., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P.. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S.P. wskazując, że w dniu wypisu ze szpitala nie mógł chodzić, a pogotowie ratunkowe za transport chciało 500 zł. Skarżący wskazał, że za transport zapłaciła M. G. ze swojej emerytury. Skarżący wskazał również, że obecnie dużo płaci za leki i powoli spłaca M. G.. Skarżący podniósł, że osoba wykonująca transport nie otrzymała jeszcze 100 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 października 2013 r. pozostawiono wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 powyższej ustawy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest świadczenie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Ponadto zauważyć należy, iż zasiłek celowy może być osobie samotnie gospodarującej, jeżeli dochód tej osoby nie przekracza kwoty 542,00 zł miesięcznie, zwanej dalej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (art. 8 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. Powołane wyżej przepisy w sposób jednoznaczny określają przesłanki, jakie muszą zostać spełnione przez osobę ubiegającą się o tę formę pomocy społecznej. Zatem przed rozpoznaniem wniosku i przeprowadzeniem jakichkolwiek czynności organ w pierwszej kolejności obowiązany jest do jednoznacznego ustalenia, kto jest wnioskodawcą oraz czy wniosek spełnia wymagania formalne. Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie wniosek został złożony i podpisany przez M. G., która w trakcie postępowania wskazywała, że działa w imieniu S. P. jako jego opiekun prawny. Z uwagi na powyższe organ po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (który podpisała M. G.,) analizował sytuację materialną S. P.. Powyższe nie budziłoby wątpliwości gdyby w dniu składania wniosku czy też w dniu przeprowadzania wywiadu środowiskowego M. G. była faktycznie opiekunem prawnym skarżącego. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych wniosek do organu został złożony do organu w dniu [...] stycznia 2013r. Natomiast wywiad środowiskowy odnośnie sytuacji życiowej skarżącego został przeprowadzony w dniu [...] stycznia 2013 r. z M. G.. W niniejszej sprawie jednakże należy mieć na uwadze, że postanowieniem z dnia [...]grudnia 2012 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w P. uchylił ubezwłasnowolnienie całkowite wobec S. P.. Postanowienie to stało się prawomocne od dnia [...] stycznia 2013 r. Stosownie do art. 177 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.) opieka nad ubezwłasnowolnionym całkowicie ustaje z mocy prawa w razie uchylenia ubezwłasnowolnienia lub zmiany ubezwłasnowolnienia całkowitego na częściowe. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie M. G. w dniu składania wniosku o zasiłek jak i w dniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie była opiekunem prawnym skarżącego, co w dalszej kolejności prowadzi do wniosku, że bez pełnomocnictwa nie była uprawniona do składania w jego imieniu jakichkolwiek oświadczeń woli. Tym samym w dniu orzekania przez organy nie dysponowały one wnioskiem podpisanym przez osobę, do której następnie adresowały decyzję. Wobec powyższego jeżeli wnioskodawcą był skarżący, to stosownie do art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 267- dalej "Kpa") wniosek winien być przez niego podpisany. Ewentualnie wniosek może zostać podpisany przez M. G., to jednakże w aktach administracyjnych winno znaleźć się pełnomocnictwo udzielonej jej przez skarżącego. Powyższe uchybienie czyni co do zasady czyni niemożliwym odniesienie się do meritum sprawy, to jednakże sąd mając na uwadze zasadę szybkości postępowania oraz cele pomocy społecznej postanowił odnieść się również co do prawidłowości odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Z konstrukcji przepisów regulujących materie zasiłku celowego wynika, że decyzja w sprawie tego zasiłku zależy od uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet w sytuacji spełnienia warunków przez wnioskodawcę do otrzymania wnioskowanej pomocy, organ nie jest obligatoryjnie zobowiązany do jej przyznania. Organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę" (z wielu por. choćby wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2006 r., V SA/Wa 1758/08). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W tym miejscu wskazać należy, iż w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 Kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 Kpa, a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Decyzja uznaniowa powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady ustawy o pomocy społecznej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06 (Lex nr 2994150), zgodnie z którym z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Zwrócić należy uwagę, iż organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Ponadto wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż uzasadnienie decyzji uznaniowej organu powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Ponadto stosownie do art. 3 ust 1 ustawy celem pomocy społecznej jest wsparcie osób w dążeniach do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazły, poprzez wsparcie w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, których nie są w stanie zaspokoić, wykorzystując własne możliwości, uprawnienia i zasoby. Natomiast pod pojęciem niezbędnych potrzeb życiowych należy przy tym rozumieć potrzeby związane z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędne do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. W orzecznictwie wskazuje się, iż pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych za niezbędną potrzebę bytową należy uznać taką, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka (wyrok NSA z 3 października 2008 r., I OSK 1523/07, LEX nr 529118). Niezbędna potrzeba to taka bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie (wyrok NSA z 30 września 2008 r., I OSK 1451/07, LEX nr 489096). W tak rozumianych potrzebach, w ocenie Kolegium, nie mieści zwrot kosztów transportu skarżącego ze szpitala do miejsca zamieszkania świadczonego przez osobę trzecią. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie ocena powyższa jest przedwczesna. Organ rozpoznając niniejszą sprawę nie wyjaśnił wszelkich jej aspektów. W szczególności wskazać należy, że skarżący przebywał w szpitalu znajdującym się w znacznej odległości od miejsca zamieszkania. Ponadto organ dokonując powyższej oceny winien ustalić czy skarżący zgodnie z oświadczeniami składanymi w toku postępowania faktycznie był pozbawiony możliwości poruszania się o własnych siłach. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności z kary informacyjnej leczenia szpitalnego, skarżący doznał odmrożenia I stopnia palca stopy prawej, stłuczenia okolicy prawego stawu skokowego. W ocenie Sądu zwrot kosztów dojazdu skarżącego ze szpitala do miejsca zamieszkania należy zakwalifikować jako niezbędną potrzebę życiową, z uwagi na fakt, że pobyt w szpitalu ma charakter leczniczy, a nie rekreacyjny. W sytuacji zagrożenia zdrowia skarżącego miał on jak najbardziej prawo korzystać z leczenia szpitalnego, a koszty dojazdu do i ze szpitala traktowane muszą być jako niezbędna potrzeba życiowa. Jednakże na gruncie niniejszej sprawy w celu ustalenia możliwości przyznania określonej kwoty organ winien ustalić czy faktycznie skarżący nie mógł się poruszać o własnych siłach i czy do przemieszczania się potrzebna była mu pomoc osoby trzeciej. W razie ustalenia, że stan zdrowia skarżącego pozwalał mu poruszać się środkami komunikacji publicznej, to organ winien rozważyć kwestie przyznania zasiłku celowego w wysokości odpowiadającej kosztom jakie poniósłby skarżący tytułem przejazdu ze szpitala do miejsca zamieszkania korzystając z komunikacji publicznej. Natomiast w sytuacji ustalenia, że skarżący nie mógł się poruszać o własnych siłach i potrzebny był transport indywidualny oraz pomoc osoby trzeciej, to obowiązkiem organu jest rozważenie czy transport ten mógł odbyć się niższym kosztem niż wskazany przez skarżącego. Jak wynika z akt sprawy organ podjął próby ustalenia powyższego poprzez ustalenie kosztów przejazdu karateki. Natomiast organ nie podjął działań celem ustalenia jaki byłby koszt usługi transportowej świadczonej przez inny podmiot niż pogotowie. Ponadto wskazać należy, że organ odmawiając przyznania zasiłku wskazał, iż zaspokojenie w części wnioskowanej potrzeby przez zainteresowanego przed datą złożenia wniosku powoduje, iż traci ona przymiot niezbędnej i niezaspokojonej, a zatem nie mieści się w definicji potrzeb, w których zaspokojeniu wspierać może pomoc społeczna. Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie potrzeby niezbędnej, której strona we własnym zakresie, wykorzystując własne możliwości, nie może zaspokoić. Zatem, co do zasady chodzi o potrzeby przyszłe. Podkreślić należy, iż w ustawie o pomocy społecznej brak jest zapisu, z którego wynikałby obowiązek organu do zwrotu poniesionych kosztów celem zaspokojenia potrzeby bytowej, to jednakże z powyższego nie wynika, iż taki zasiłek nie może zostać przyznany w szczególności jeżeli chodzi o przyznanie pomocy na opłacone rachunki. Wskazać w tym miejscu należy, iż strona ubiegając się o przyznanie zasiłku celowego zwrot kosztów przejazdu winna określić ich wysokość, co często jest możliwe dopiero na etapie późniejszym tzn. już po poniesieniu powyższego kosztu. Ponadto na gruncie niniejszej sprawy strona skarżąca do dnia wypisania ze szpitala nie mogła przewidywać z jakiej formy transportu będzie musiała korzystać. Na gruncie niniejszej sprawy należy również mieć na uwadze, że wniosek skarżącego o przyznanie wnioskowanej pomocy został rozpoznany po ponad 2 miesiącach. Wobec powyższego nawet gdyby skarżący ze stosownym wnioskiem wystąpił niezwłocznie po przyjęciu do szpitala, które nastąpiło dnia [...] grudnia 2012 r., to biorąc pod uwagę czas oczekiwania na rozpoznanie złożonego wniosku, żądana pomoc skarżący otrzymałby ponad miesiąc po wypisie ze szpitala. Powyższe prowadzi do wniosku, iż skarżący i tak zobowiązany byłby do poniesienia kosztów przejazdu przez rozpoznaniem jego wniosku. Zatem, co do zasady świadczenia z pomocy społecznej mogą być przyznane wyłącznie na zaspokojenie przyszłych potrzeb, to jednakże w niektórych sytuacjach nie można wykluczyć, iż takie świadczenie może zostać przyznane pomimo zaspokojenia wnioskowanej potrzeby. Konsekwencją błędów w postępowaniu organu I instancji były także uchybienia w pracy organu odwoławczego, który oparł się w pełni na twierdzeniach zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, mimo że dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 kpa, co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzony zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie organ w pierwszej kolejności podejmie działania celem wyeliminowania braków formalnych złożonego wniosku. Po uzupełnieniu braków formalnych wniosku organ zobowiązany będzie do poczynienia ustaleń w zakresie czy skarżący mógł samodzielnie się poruszać, czy w przypadku jego schorzeń wymagany był transport indywidualny. W zależności od powyższych ustaleń organ następnie ustali jaki byłby koszt wymaganej usługi. Ponadto wskazać należy, że powyższe rozważanie nie prowadzą do uznania, iż skarżącemu wnioskowana pomoc się należy. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, iż rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom oraz możliwościom pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.