II SA/Po 308/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 20 sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta P. wydal decyzję nr [...], którą przyznał J. M. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką S. M., w kwocie 620,00 zł miesięcznie, na okres od 29 lipca 2013 do 31 sierpnia 2017. Organ ustalił, iż świadczenie za lipiec 2013r. wynosi 62,00 zł. Świadczenie będzie wypłacane między 23 a 27 dniem każdego miesiąca na wskazany rachunek bankowy, od sierpnia 2013r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż J. M. spełnia określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką S. M. od 29 lipca 2013r. tj. od dnia następnego po wyrejestrowaniu się strony z Powiatowego Urzędu Pracy w P. jako osoby bezrobotnej, gotowej do podjęcia pracy. Świadczenie przysługuje do 31 sierpnia 2017r. tj. do ostatniego dnia ważności orzeczenia o niepełnosprawności córki. Wyjaśniono, iż przyznano świadczenie pielęgnacyjne od 29 lipca 2013r. tj. od dnia następnego po wyrejestrowaniu się strony z urzędu pracy, ponieważ ww. świadczenie zgodnie z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje osobie uprawnionej, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem. Wnioskodawczyni do 28 lipca 2013r. zarejestrowana była w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2, ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotny to osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej. W ocenie organu okoliczności te wskazują, że J. M. do momentu utraty statusu osoby bezrobotnej, nie zrezygnowała z podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. M. podnosząc, iż niepełnosprawność jej córki S. M. datuje się od 3 czerwca 2013r i od tej daty powinno zostać naliczone świadczenie pielęgnacyjne. Strona podniosła, iż organ I instancji w nieuprawniony sposób rozszerza wyczerpująco wskazany w ustawie o świadczeniach rodzinnych katalog przesłanek negatywnych pozbawiających uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. J. M. wskazała, iż będąc osobą jedynie zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy jest jednocześnie osobą, która nie podejmuje zatrudnienia, co stanowi wystarczającą przesłankę przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na wnioskowany okres. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wyrejestrowania z urzędu pracy . Zdaniem strony orzeczenie organu I instancji tej w kwestii jest sprzeczne z orzeczeniami sądów administracyjnych. Dalej przytoczyła obszerne fragmenty dwóch orzeczeń sądów administracyjnych w wydanych w sprawach dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom zarejestrowanym jako bezrobotne w urzędach pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...]2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono treść art. 17 ust 1 pkt 1, ust. 2a oraz ust. 4 oraz art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu po 1 stycznia 2013 r. Wobec treści tych przepisów organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, iż J. M. spełnia przesłanki do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do daty, od której przyznano wnioskowane świadczenie Kolegium wyjaśniło, iż podstawowa przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych została spełniona - J. M. zachowała termin i złożyła wniosek o przyznanie świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności córki S.. Niemniej warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest spełnienie przesłanek pozytywnych wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy, w szczególności niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja szczególna, a mianowicie J. M. w okresie obejmującym wsteczny okres ewentualnego przyznania w trybie art. 17 ust. 2a ustawy żądanego świadczenia, była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna. W ocenie Kolegium okoliczności te wskazują, że odwołująca do momentu utraty statusu osoby bezrobotnej tj. - zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, osoby niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej, zdolnej i gotowej do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej(...), nie zrezygnowała z podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu ustawy. Posiadając, do dnia 28 lipca 2013r., status osoby bezrobotnej, składającej w organie zatrudnienia oświadczenie o gotowości do pracy, J. M. była do tego dnia osobą mającą zamiar, chęć i możliwość wykonywania pracy i jednocześnie nie występowały po jej stronie żadne przeszkody aby pracę świadczyć. Należy zatem przyjąć, iż rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpiła dopiero po dniu 28 lipca 2013r. tj. w konsekwencji rezygnacji ze statusu osoby bezrobotnej. Odnosząc się do powołanych przez stronę wyroków Kolegium wskazało, iż zostały one wydane w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012r. Reasumując organ odwoławczy uznał, że organ I instancji zasadnie przyznał stronie świadczenie pielęgnacyjne począwszy od dnia 29 lipca 2013r. stosując art. 17 ust.2a ustawy, jednak wiążąc ten przepis z oceną spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy. Skargę na powyższą decyzję wniosła J. M. podtrzymując argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącej wnioskowane świadczenie powinno być jej przyznane od dnia 3 czerwca 2013 r. bowiem od tego dnia datuje się niepełnosprawność jej córki. Od tego dnia jej córka wymaga całodobowej opieki, więc nie można twierdzić, że skarżąca była gotowa podjąć pracę. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wyrejestrowania z urzędu pracy. Stanowisko organów w tej kwestii jest absolutnie sprzeczne z orzeczeniem Naczelnego Sadu Administracyjnego ( wyrok w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07) i WSA w Warszawie (wyrok w sprawie VIII SA/Wa 755/12) Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a.- sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określa przepis art. 17 tej ustawy, który w ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do ust. 1b cytowanego wyżej przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z kolei ust.3 art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wysokości 620 zł miesięcznie. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest , że skarżąca spełnia wskazane wyżej przesłanki warunkujące prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Spór jaki wiodą strony w badanej sprawie dotyczy tylko jednej kwestii, a mianowicie określenia początkowej daty, od której przysługuje stronie prawo do wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku pielęgnacyjnego prawo do tych świadczeń ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust 4 ppowoływanje ustawy). Niemniej zgodnie z treścią art. 24 ust 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Tymczasem jak wynika z akt sprawy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca złożyła w dniu 5 sierpnia 2013 r., a więc w terminie trzech miesięcy od wydania przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. orzeczenia z dnia 15 lipca 2013 r. o niepełnosprawności S. M.. Z orzeczenia tego wynika, iż wniosek o jego wydanie został złożony przez J. M. w dniu 17 czerwca 2013 r. Niemniej w ocenie organów przepis art. 24 ust 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł zostać zastosowany w przedmiotowej sprawie bowiem skarżąca do dnia 28 lipca 2013 była zarejestrowana jako osoba bezrobotna co oznacza, iż do tej daty pozostawała w gotowości do podjęcia pracy, a zatem nie spełniała w tym okresie przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania pracy w celu opieki na niepełnosprawną córką. Z takim stanowiskiem organów nie można się zgodzić. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż art. 17 ust 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych reguluje sytuacje w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Ustawodawca w treści tego przepisu nie wykluczył osób bezrobotnych z prawem do zasiłku lub bez tego prawa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 1758/07 (dostępnego w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internatowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) podkreślono, że gdyby ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, z pewnością uczyniłby to w powyższym przepisie. Zauważyć nadto należy, iż w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z dnia 20 kwietnia 2004r. status osoby bezrobotnej może uzyskać osoba, która m. in. nie pobiera na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego. Pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza więc możliwość uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Przepis ten reguluje jedynie sytuację prawną osób, które już pobierają świadczenie pielęgnacyjne i złożyły w urzędzie pracy wniosek o uzyskanie statusu osoby bezrobotnej. Natomiast osoba zarejestrowana, jako bezrobotna może złożyć wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z tym że fakt pobierania tego świadczenia powoduje, że osoba bezrobotna przestaje spełniać warunki, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i skutkuje w myśl art. 33 ust. 4 tej ustawy, utratą statusu osoby bezrobotnej. Zatem fakt rejestracji osoby bezrobotnej nie stanowi okoliczności wykluczającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej należy zwrócić uwagę, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wymienionym w nim osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne. Pierwszy, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki i drugi, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W pierwszym przypadku chodzi o sytuację, kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by sprawować opiekę, w drugim zaś, kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki, osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej (np. rozwiązuje stosunek pracy, rezygnuje z prowadzonej działalności gospodarczej, etc.). Skarżąca, będąc osobą bezrobotną zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy, nie pracowała, nie podejmowała zatem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i spełnia tę przesłankę. Z kolei nie podejmując zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, de facto nie musiała z nich rezygnować, gdyż nie miała z czego. Pozostawanie w "gotowości do podjęcia pracy" nie oznaczało, iż skarżąca podjęłaby ją w chwili jej zaproponowania przez urząd pracy, tym bardziej, iż jak wynika z orzeczenia Powiatowego Zespółu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 15 lipca 2013 r. jej córka od dnia 3 czerwca 2013 r. jest osoba niepełnosprawną i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Innymi słowy przez "niepodejmowanie zatrudnienia", o którym mowa w art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć również taką sytuację, w której bezrobotna osoba jest gotowa do podjęcia pracy, ale jednocześnie tej pracy nie podejmuje z uwagi na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotne jest jedynie, aby niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej służyło opiece nad osobą niepełnosprawną. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym częściowo zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjalnego dochodu. Reasumując Sąd orzekający w niniejszym składzie podzielił stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Łodzi z dnia 8 listopad 2013 r. o sygn. akt II SA/Łd 715/13 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ),iż fakt, że skarżąca miała status osoby bezrobotnej nie stanowi przeszkody do zastosowania art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych a więc przyznania świadczenia za okres przed złożeniem wniosku. Skoro jak wywiedziono wyżej status bezrobotnego nie stanowi przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia, nie powinien również stanowić przeszkody do zastosowania szczególnej regulacji art. 24 ust 2a ustawy. Jeżeli brak jest podstaw do wymagania od osoby bezrobotnej, aby wyrejestrowała się z urzędu pracy już z chwilą podjęcia starań o przyznanie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, to również niezasadne byłoby wyłączenie zastosowania szczególnej regulacji art. 24 ust. 2a wobec tej kategorii osób. Celem tej regulacji jest ochrona osób, które opiekują się niepełnosprawnym dzieckiem i z tej przyczyny rezygnują lub niepodejmują zatrudniania lub innej działalności zarobkowej lecz do czasu uzyskania stosownego orzeczenia o niepełnosprawności dziecka nie mogą wystąpić o przyznanie im świadczenia pielęgnacyjnego. Gdyby skarżąca w oczekiwaniu na prawidłowe orzeczenie o niepełnosprawności córki nie była zarejestrowana w PUP, pozbawiona zostałaby ubezpieczenia zdrowotnego, co w jej przypadku, przy tak chorym dziecku byłoby sytuacją bardzo niepożądaną. Tymczasem zarejestrowanie w Urzędzie Pracy umożliwiło skarżącej korzystanie z minimalnego zakresu ubezpieczenia. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z w wyniku wadliwej wykładni art. 17 ust.1 w zw. z art. 17 ust. 5 oraz art. 24 ust.2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien zastosować wykładnię prawa materialnego zawartą w niniejszym uzasadnieniu. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sad orzekł w pkt II sentencji wyroku.