II SA/Gl 931/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania porządku i czystości w gminach oddala skargę. Rada Gminy M. uchwałą z dnia [...] r. o nr [...]określiła wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie na terenie Gminy M. działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części – dalej zwaną uchwałą. Jako podstawę prawną do wydania uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. 2013. 594 ze zm.) oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. 2013. 1399 ze zm.) - dalej ustawa o czystości. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. o nr [...]Wojewoda [...] stwierdził nieważność wyżej wymienionej uchwały w częściach określonych w § 2 pkt 7-8 oraz pkt 10, § 3 pkt 5-7 oraz pkt 13, § 4 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 z powodu ich sprzeczności z art. 7 ust 3 ustawy o czystości. Uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda wskazał, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że postanowienia uchwały muszą realizować delegację ustawową i nie mogą przekraczać granic tej delegacji. Według Wojewody postanowienia uchwały wykraczają poza zakres przekazanego Radzie Gminy upoważnienia ustawowego z art. 7 ust. 3 ustawy o czystości. Wojewoda wskazał, że art. 7 ust. 3 ustawy o czystości upoważnia jedynie radę gminy do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwoleń. Uchylone przez niego regulacje uchwały dotyczą wymagań stawianych przedsiębiorcy już w trakcie prowadzenia działalności i są nieweryfikowalne na etapie poprzedzającym wydanie zezwolenia. Zdaniem organu nadzoru nie sposób bowiem na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie, określonej działalności zweryfikować: - czy przedsiębiorca w razie potrzeby zapewni bezdomnym zwierzętom opiekę weterynaryjną oraz odbiór zwłok zwierząt przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odbioru i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych i ich części, - w jakich godzinach przedsiębiorca będzie świadczyć określone usługi lub czy przedsiębiorca będzie prowadzić bieżącą ewidencję świadczonych usług, - posiadanie odpowiednich zasobów ludzkich, rzeczowych i organizacyjnych, w tym posiadanie odpowiednio przeszkolonego personelu, jak również obowiązku prowadzenia rejestru i przechowywania dokumentów zawierających informacje o gatunkach i pochodzeniu padłych i spalonych zwierząt. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina M.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy o czystości, poprzez przyjęcie, że Rada Gminy uchwalając warunki jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie przekroczyła delegację ustawową. Zdaniem strony skarżącej zweryfikowanie spełnienia spornych warunków jest możliwe na etapie prowadzenia postępowania o wydanie zezwolenia. Zanim przedsiębiorca rozpocznie realizowanie czynności w ramach zezwolenia jest w stanie z łatwością podać takie informacje jak: - czy zapewnia bezdomnym zwierzętom opiekę weterynaryjną (§ 2 pkt 7 uchwały) lub odbiór zwłok zwierząt (§ 2 pkt 10 uchwały); - czy dysponuje odpowiednim zasobem ludzkim, rzeczowym i organizacyjnym umożliwiającym codzienne karmienie zwierząt, należyte utrzymywanie czystości i porządku w obiektach do czasowego przetrzymywania zwierząt, prowadzenia wykazu wyłapanych zwierząt (§ 2 pkt 8 uchwały); czy dysponuje odpowiednio przeszkolonym personelem (§ 4 ust. 1 pkt 3 uchwały); - czy posiada możliwość prowadzenia rejestru i przechowywania dokumentów zawierających informacje o gatunkach i pochodzeniu padłych zwierząt (§ 4 ust. 4 uchwały) lub informacje o gatunkach i pochodzeniu spalonych zwierząt (§ 5 ust. 2 uchwały); - czy posiada zarejestrowane schronisko w rejestrze prowadzonym przez powiatowego lekarza weterynarii (§ 3 pkt 5 uchwały); - czy zapewnia przyjęcie bezdomnego zwierzęcia w godzinach od 8:00 do 22:00 (§ 3 pkt 6 uchwały); - czy posiada możliwość prowadzenia bieżącej ewidencji świadczonych usług wg przepisów szczególnych, w tym prowadzenia wykazu zwierząt przebywających w schronisku (§ 3 pkt 7 uchwały); - czy dysponuje odpowiednim zasobem ludzkim, rzeczowym i organizacyjnym umożliwiającym codzienne karmienie zwierząt i należyte utrzymanie czystości i porządku w obiektach schroniska oraz utrzymanie czystości zwierząt (§ 3 pkt 13 uchwały). Wobec powyższego zdaniem skarżącej Rada Gminy uchwałą z [...]r. nie przekroczyła delegacji ustawowej dlatego wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]z dnia [...] roku stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy M. z dnia [...]roku w zakresie wskazanym w tym rozstrzygnięciu. Skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Rada Gminy M., reprezentowana przez Wójta tej gminy, a sama skarga została poprzedzona uchwałą Rady Gminy z dnia [...]roku Nr [...]. Zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej określana jako ustawa p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Artykuł 148 ustawy p.p.s.a. odnosi się zatem do normatywnego określenia skutków złożenia skargi na akt nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (por. art. 3 § 2 pkt 7 ustawy p.p.s.a.). Podstawą do uchylenia aktu nadzoru jest każde naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. A. Kabot, B. Dauter, B. Gruszyński, T. Woś – red. Prawo o postępowaniu, s. 607). Przede wszystkim należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 (nie powołanym w podstawie prawnej uchwały z 17 marca 2014 roku) ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Prawo to nie ma jednak charakteru samoistnego albowiem gmina może stanowić akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Rada gminy jest zobowiązana przestrzegać granic upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego albowiem wykroczenie poza zakres ustawowej delegacji powoduje, iż akt prawa miejscowego lub jego część winny być oceniane jako ustanowione bez upoważnienia, co może skutkować rozstrzygnięciem nadzorczym, jak w niniejszej sprawie. Odnosząc powyższe uwagi do ustawowego upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazać należy, że obliguje on i upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy. Przytoczony art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach precyzyjnie określa granice upoważnienia udzielonego radzie gminy, poza który to zakres organ gminy nie może wykroczyć w związku z tym należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]roku w części w nim określonej, a stwierdzającej nieważność uchwały Rady Gminy M. z dnia [...]roku jest zgodne z prawem. W tym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzono nieważność wyszczególnionych w nim zapisów, jako sprzecznych z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skład orzekający podziela stanowisko, że w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy rada gminy jest uprawniona jedynie do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie pozwoleń określonych w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy. Oznacza to, że omawiana uchwała jest kierowana do podmiotów, które dopiero zamierzają podjąć na danym terenie działalność wskazaną w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4. Określenie zatem innych wymagań, a w szczególności tych które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności już po uzyskaniu zezwolenia wykracza poza delegację określoną w art. 7 ust. 3 ustawy (por. II SA/Gl 354/10, II SA/Gl 355/10). Skoro zatem rozstrzygnięciem nadzorczym objęto jedynie regulacje wykraczające poza delegację wypływającą z art. 7 ust. 3 ustawy to rozstrzygnięcie to należy uznać za zgodne z prawem, a skargę za nieuzasadnioną. Należy też podkreślić, że o obowiązkach jakie powinien spełniać przedsiębiorca w trakcie prowadzenia działalności organ wykonawczy przesądza, w wydanym przez siebie na podstawie art. 7 ust. 6 ustawy, zezwoleniu na prowadzenie działalności. Objęcie rozstrzygnięciem nadzorczym § 2 pkt 7-8 i pkt 10, § 3 pkt 5-7 oraz pkt 13, § 4 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 4 i § 5 ust. 2 były więc zasadne. Wszystkie te zapisy odnoszą się do sfery organizacyjnej przedsiębiorstwa, które być może w przyszłości lub nie będzie się ubiegało o uzyskanie zezwolenia określonego w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy rada jest uprawniona do określenia jedynie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy. Zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym regulacja – wbrew stanowisku rady (odpowiedź na skargę) wykracza poza zakres art. 7 ust. 3 ustawy. Wymagania te nie są bowiem możliwe do weryfikowania na etapie poprzedzającym wydanie zezwolenia – dotyczą one bowiem czynności realizowanych przez przedsiębiorcę w trakcie prowadzenia określonego rodzaju działalności. Oceny prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego nie może zmienić fakt, że zakwestionowane nim części uchwały z dnia [...]roku mają wymowę humanitarną. Nie może mieć na nią wpływu także podnoszony przez Radę w skardze argument, iż przyznane zezwolenie powinno być podjęte po uzyskaniu zapewnienia, że przez okres realizacji zezwolenia będzie możliwe świadczenie przez przedsiębiorcę usług na odpowiednim poziomie. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę. s