II SA/Po 109/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) września 2014 r., nr (...), Wójt Gminy Z., działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 3, art. 16a, art. 23, art. 24, art. 25, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 559 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", odmówił przyznania B. D. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad babcią M. S. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia (...) sierpnia 2014 r. B. D. zwróciła się do organu z wnioskiem o przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad babcią M. S. Przedstawione przez nią dokumenty potwierdziły, że M. S. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Podczas przeprowadzonego w dniu (...) sierpnia 2014 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że B. D. sprawuje faktyczną, stałą opiekę nad swoja niepełnosprawną babcią. Następnie opisano dochód rodziny wnioskodawczyni, wyjaśniając, że kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie zostało przekroczone. Zwrócono jednak uwagę, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, a więc obligatoryjnego warunku przyznania świadczenia, o jakim mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślono, że choć obecnie, stosownie do treści oświadczenia z dnia (...) września 2014 r., złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, wnioskodawczyni zaprzestała od dnia (...) grudnia 2013 r. prowadzenia gospodarstwa rolnego, to jednak faktycznie orzeczenie o niepełnosprawności M. S., wskazywało, że była ona osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji od sierpnia 2007 r. Dlatego też organ wziął pod uwagę ostatnie miejsce zatrudnia B. D. w "A", gdzie stosunek pracy został rozwiązany z dniem (...) września 2002 r. na mocy porozumienia stron. Tym samym nie można było przyjąć, aby wnioskodawczyni faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. D., nie zgadzając się z wykładnią przepisów prawa dokonaną przez organ I instancji oraz podnosząc, że spełnia przesłanki uzasadniające przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Decyzją z dnia (...) listopada 2014 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując jednakże, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny. Stosownie do treści art. 129 § 1 powołanej powyżej ustawy obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego M. S. ma czworo dzieci, które są zobowiązane do alimentacji matki w pierwszej kolejności. Równocześnie w sprawie nie zostały spełnione przesłanki, o jakich mowa w art. 132 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Stąd brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia wnuczce, która nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym względem swojej babci – obowiązek powyższy spoczywa w pierwszej kolejności na jej dzieciach. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. D., wskazując na różnice w argumentacji decyzji organu I instancji oraz zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca podniosła, że pracownik organu administracji publicznej nie poinformował jej o konieczności złożenia oświadczeń, dotyczących niemożności sprawowania opieki przez dzieci M. S., oraz wyjaśniła, że dotychczas nie było problemów z uzyskaniem wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania B. D. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad babcią M. S. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 16a ust. 1 tej ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Według zaś art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4 – 9 stosuje się odpowiednio. Ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego następuje w drodze decyzji związanej, to znaczy, w razie spełnienia przez stronę ustawowych przesłanek uprawniających do tego świadczenia, obowiązkiem właściwego organu administracji jest jego przyznanie, a w razie nieziszczenia się tych przesłanek, organ administracji nie może wskazanego świadczenia przyznać. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że M. S. (babcia skarżącej) legitymuje się orzeczeniem zaliczającym ją do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Bezspornym jest również to, iż rzeczywistą nad nią opiekę sprawuje jej wnuczka – skarżąca B. D., która spełnia kryterium dochodowe. Negatywna decyzja organu I instancji opierała się na ustaleniu, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem lekarskim, natomiast zdaniem organu II instancji podstawę negatywnej decyzji wobec skarżącej winno być to, że nie jest ona zobowiązana do alimentacji wobec babci, bowiem jej obowiązki w tym zakresie wyprzedzają obowiązki alimentacyjne dzieci M. S. Zgodnie z przepisem art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Według art. 129 § 1 powołanej powyżej ustawy, obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Z kolei zgodnie z art. art. 129 § 2 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Według zaś przepisu art. 132 powołanej powyżej ustawy obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że uzyskanie uprawnienia do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez dalszą osobę (np. wnuczkę) – w stosunku bliskości względem osoby wymagającej opieki – możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do alimentacji (np. córki), to jest, gdy takiej osoby w ogóle nie ma lub gdy osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Taki wniosek został już wyrażony w judykaturze sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1035/13, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 1195/13, Baza NSA). Ustalenia faktyczne organów obu instancji nie dają odpowiedzi na pytanie, czy dzieci wymagającej opieki M. S., mogą spełniać swoje obowiązki alimentacyjne w zakresie opieki nad potrzebującą matką w istniejących okolicznościach faktycznych. Sama okoliczność, że osoba wymagająca opieki posiada dzieci, która są w bliższym stosunku pokrewieństwa niż skarżąca (wnuczka), nie oznacza jednak automatycznie, że skarżąca jest osobą, która nie może uzyskać uprawnienia do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Uzależnione jest to bowiem od dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych we wskazanym wyżej zakresie, czego organy w ogóle zaniechały. Jedynym dowodem znajdującym się w aktach sprawy jest wywiad środowiskowy, gdzie wskazano, że żadne z dzieci M. S. nie może się nią zajmować. Powyższe oświadczenie nie daje jednak jasnej odpowiedzi, co do możliwości sprawowania opieki na potrzebującą, przez osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. W realiach przedmiotowej sprawy organy administracji pominęły obowiązek zbadania, czy dzieci osoby wymagającej opieki są w istniejącym stanie rzeczy uczynić zadość swojemu obowiązkowi alimentacyjnemu ewentualnie, czy możliwe jest uzyskanie od nich na czas środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Odnosząc się z kolei do podnoszonego przez organ I instancji zarzutu braku spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, wskazać należy, że ustawodawca sprecyzował w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Według wykładni 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjętej przez organy administracji specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje osobie niepracującej, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o odpowiednim stopniu niepełnosprawności. Podstawowy i w zasadzie jedyny argument, mający przemawiać za taką wykładnią to literalne brzmienie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odczytywane w kontekście art. 17 ust. 1 tej ustawy oraz argument o racjonalności ustawodawcy, z którego ma wynikać, że skoro ustawodawca w tym samym akcie prawnym różnicuje warunki przyznania świadczeń (jedno uzależnia od tego, że ktoś nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, drugie od tego, że ktoś "tylko" rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej), to nie można w drodze wykładni przyjmować, że warunki te są takie same. Tego rodzaju interpretacja w ocenie Sądu nie jest zasadna, a argumenty natury nie tylko językowej przemawiają za rozszerzeniem rozumienia normy zawartej w cytowanym przepisie również na przypadki niepodejmowania zatrudnienia przez opiekuna, który przedtem nie wykonywał żadnej pracy zarobkowej. W istocie bowiem w procesie interpretacji prawa zwykle wykorzystuje się kilka różnych jej metod. Jest tak zwłaszcza, gdy pierwszorzędny sposób wykładni, jakim jest wykładnia językowa, nie daje pożądanych rezultatów. Tak jest w tym przypadku i z tego względu należało sięgnąć do reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej, uwzględniając kontekst konstytucyjny. W tym zakresie trzeba zważyć, iż przepisy art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierają tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Występuje zatem identyczny hipotetyczny stan faktyczny w zakresie zabezpieczenia prawa człowieka do egzystencji w zachowaniu przyrodzonej godności człowieka. Tożsamość hipotetycznego stanu faktycznego stanowi podstawę do prokonstytucyjnej wykładni przesłanki prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przesłanki zakresowo ograniczającej pojęcie "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Interpretując to uregulowanie należy odrzucić przyjętą wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia (powstrzymują się od tego), a więc osoby które uprzednio nie pracowały. Zasadniczy element norm prawnych statuujących specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne wyłącza różnicowanie sytuacji osób, które nie podejmują zatrudnienia oraz osób, które rezygnują z zatrudnienia przy ocenie uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zatem pojęciem "rezygnuje z zatrudnienia" należy objąć również stan faktyczny "nie podejmuje zatrudnienia". Taka wykładnia ma pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Takie też wartości przyświecają wprowadzeniu zmiany art. 16a ust. 1 ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". W przekonaniu Sądu brzmienie to oddaje intencje ustawodawcy, których nie sposób pominąć i w tej sprawie. Wyżej przytoczone argumenty są w pełni akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (p. wyroki z dnia 30 października 2014 r.: I OSK 1442/14, I OSK 2058/14, I OSK 336/14, I OSK 2930/13, I OSK 2059/14, I OSK 2060/14, z dnia 17 października 2014 r.: I OSK 410/14, I OSK 3063/13, publ. CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach przedmiotowej sprawy, z uwagi na fakt, że skarżąca złożyła w dniu (...) września 2014 r., oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, iż zaprzestała od dnia (...) grudnia 2013 r. prowadzenia gospodarstwa rolnego, przyjąć należało, że spełnia ona warunek rezygnacji z zatrudnienia. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając zaskarżoną decyzję dopuściło się naruszenia przepisów postępowanie w postaci braki dostatecznego wyjaśniania możliwości wykonywania obowiązku alimentacyjnego wobec M. S. przez zobowiązanych, naruszając tym samym dyspozycję przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Stąd też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zobowiązane do uzupełnienia ustaleń w zakresie stanu faktycznego, poprzez należyte zebranie materiału dowodowego i dokonanie oceny sytuacji prawnej skarżącej, z uwzględnieniem przedstawionych powyżej rozważań Sądu. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.