IV SA/Wa 375/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. J., J.P., R. G., M. S. i B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w W. – [...] przy ul. [...], stanowiącej według ewidencji gruntów i budynków działki nr [...] i [...] oraz część [...] z obrębu [...] (dawna działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 916 m2), uregulowanej w KW nr [...] i [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Skarb Państwa aktem notarialnym - umową sprzedaży z [...] października 1975 r. nabył od J.K., I.G., D.S. i J.P., w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), nieruchomość stanowiącą działkę ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 916 m2, położoną w W. – [...], przy ul. [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" na podstawie decyzji Urzędu Miasta W. Wydziału Urbanistyki i Architektury o lokalizacji szczegółowej nr [...] z 26 stycznia 1974 r. Ww. osoby nabyły prawo do przedmiotowej nieruchomości (każda z nich w 1/4 części) jako spadek po zmarłej [...] sierpnia 1973 r. matce A.P. na mocy postanowienia Sądu Powiatowego dla m.W. z [...] stycznia 1974 r., sygn. akt [...]. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. w W. [...] Wydział Cywilny z [...] sierpnia 2013 r. spadek po J.P. nabyli: żona A.P. - w 4/16 części oraz córki: J.P., D.S., I.G. i J.K. - po 3/16 części każda z nich. Kolejnymi wnioskami z 10 grudnia 1992 r., z 20 września 1995 r., z 20 sierpnia 2011 r., z 29 sierpnia 2011 r. J.K., I.G., J.P., M. i B.S., J.J., R.G., Z.S. - spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości złożyli wnioski o zwrot nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] oraz część [...] z obrębu [...] (dawna działka ew. nr [...] z obrębu [...], o pow. 916 m2). Starosta Powiatu W. decyzją z [...] lutego 2000 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr [...] w obrębie [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] września 2001 r. W wyniku rozpoznania skargi na ww. decyzję Wojewody [...], wyrokiem z 6 czerwca 2003 r., sygn. akt I SA 2851/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje obu instancji. W wyroku wskazał, że organy nie ustaliły, kiedy rozpoczęta została realizacja osiedla, jaka część nieruchomości została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, pominięto fakt wykorzystywania działki nr [...] pod pawilony handlowe nietrwale, co może świadczyć o braku realizacji celu wywłaszczenia - parkingów i zieleni, nie odniesiono się do zarzutów strony co do nieważności decyzji lokalizacyjnej nr [...]. Postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2004 r. Wojewoda [...] z urzędu wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej działki nr [...] i [...] oraz część [...], ponieważ zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie I OPS 1/03 z 19 maja 2003 r. w sprawach o zwrot nieruchomości wywłaszczonych, które są własnością miasta prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju m.W (Dz. U. Nr [...], poz. [...], z późn. zm.) mienie gmin warszawskich stało się z mocy prawa mieniem m.W. Na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków, ustalono, że przedmiotowej nieruchomości położonej w W. nabytej przez Skarb Państwa umową notarialną Rep. [...] z [...] października 1975 r., po odnowieniu ewidencji gruntów oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] obecnie odpowiadają: część działki nr [...] z obrębu [...] - której właścicielem jest m. W., a użytkownikiem wieczystym Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Kw nr [...]; część działki nr [...] z obrębu [...] - której właścicielem i władającym jest m. W. na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 1998 r.; działka nr [...] - której właścicielem i władającym jest m. W. Oddanie działki nr [...] w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nastąpiło na mocy aktu notarialnego z [...] grudnia 1998 r., Rep. A [...], czyli po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto organ I instancji ustalił, na podstawie informacji pozyskanych od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", że na działce nr [...] zlokalizowanej pod pawilonem handlowym umowa najmu zawarta z U.P. zakończyła się 30 listopada 2013 r. i nie została przedłużona. Wymieniony teren dzierżawiony jest przez 6 właścicieli punktów handlowo - usługowych. W wyniku rozpoznania wniosków zwrotowych, decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. Starosta P. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej działki nr [...] i [...] oraz część [...] z obrębu [...] (dawna działka ew. nr [...] z obrębu [...]). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J.J. podnosząc, że akt notarialny - umowa sprzedaży z [...] października 1975 r., jest nieważna, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów ustawy. Co za tym idzie, dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości nie utracili prawa własności do niej, a Starosta P. nie posiadał w niniejszej sprawie umocowania do orzekania w przedmiocie jej zwrotu na zasadzie art. 136 i 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518, ze zm., dalej wskazywanej jako "u.g.n."). Nadto zarzuciła błąd organu I instancji w ustaleniach faktycznych twierdząc, że [...] Dyrekcja Inwestycji Spółdzielczych nie była inwestorem w odniesieniu do nieruchomości, położonej przy ul. [...], stanowiącej działki będące przedmiotem niniejszego postępowania, na ww. teren nie wydano wymaganych prawem pozwoleń na budowę i nie został na nim zrealizowany cel wywłaszczenia. W jej ocenie przedmiotowa nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa, a postępowanie prowadzone w przedmiocie zwrotu nieruchomości jest bezprzedmiotowe. Ponadto powołała się na wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2003 r., sygn. akt I SA/Wa 2851/01, który, jak stwierdziła, obligował organ I instancji do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] stycznia 1974 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] stycznia 1974 r. przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Organ I instancji Urzędu Dzielnicy [...] Urzędu Miasta W. oraz z Archiwum Urzędu m. W. pozyskał potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny nr [...] z [...] stycznia 1976 r. oraz decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny zamienny nr [...] z [...] lipca 1976 r. wraz z załącznikiem graficznym, dot. dawnej działki [...], z których wynika, iż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w pod zieleń osiedlową oraz pod parking osiedlowy w odpowiednich częściach. W ocenie organu odwoławczego Starosta P. prawidłowo ustalił przeznaczenie dawnej działki nr [...] pod zieleń i parking w ramach osiedla mieszkaniowego "[...]" uznając, że dokumentacja, która posłużyła organowi I instancji do ustalenia powyższej okoliczności, chociaż powstała po dniu zawarcia aktu notarialnego Rep. Nr [...] z [...] października 1975 r., może stanowić dowód w sprawie zgodnie z art. 75 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., określanej dalej jako "k.p.a."). Podał, że w celu ustalenia, czy zamierzenie inwestycyjne w postaci realizacji parkingu osiedlowego oraz terenów zieleni na obecnych działkach ew. nr [...] i [...] oraz część [...] zostały zrealizowane w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., organ I instancji oparł się na danych z ewidencji gruntów oraz informacji Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z 16 września 2003 r., L. dz. [...], z których wynika, że na dawnej działce nr [...], objętej aktem notarialnym nr [...] z [...] października 1975 r. odpowiadają obecne działki nr [...] i [...] oraz część [...], a także, że wchodzi ona w skład terenu objętego decyzją nr [...] z [...] stycznia 1974 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego [...] wraz z usługami i że stanowi w części parking wybudowany przez ww. spółdzielnię o powierzchni 4000 m2, w części zaś zieleń przyuliczną izolującą parking od ulicy [...] oraz pod pawilon usługowy na potrzeby mieszkańców osiedla. Organ I instancji oparł się na piśmie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z 15 marca 2006 r., w którym zawarta jest informacja, iż prace związane z realizacją osiedla rozpoczęte zostały w 1977 r., a zakończone w 1978 r. Zaznaczył, że inwestorem przedsięwzięcia była Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W., z której następnie wydzielona została Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", o czym świadczy m.in. uchwała nr [...] Nadzwyczajnego ZPCz MSM "[...]" z [...] marca 1991 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego planu podziału składników majątkowych, praw i zobowiązań dla wydzielającej się SM "[...]". Starosta P. przeanalizował także zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu pochodzące z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, wykonane 15 maja 1982 r. oraz 22 sierpnia 1987 r. czyli 7 i 12 lat od dnia wywłaszczenia. Odnośnie do ustaleń wynikających ze zdjęć co do stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, w postępowaniu zwrotowym wykorzystano opinię uprawnionego fotogrametry B.B. z 12 września 2012 r., z której wynika, że w dacie wykonania zdjęcia z 1982 r. teren położony przy ul. [...] w obrębie dawnej działki nr [...] był całkowicie zagospodarowany, przy czym, na terenie obecnej działki nr [...] znajdował się trawnik w kształcie trapezu - od strony ul. [...] oraz naziemny parking samochodowy z wjazdami zarówno od ul. [...] jak i ul. [...]. Z kolei, na zdjęciu wykonanym w 1987 r. widać stan zagospodarowania działki nr [...] potwierdzający powyższe, tj. istnienie parkingu i trawnika. Zdaniem Wojewody należy przyjąć, że opinia B.B. z 12 września 2012 r. stanowi dowód wiarygodny i przydatny w zakresie ustaleń spełnienia przesłanek zbędności zawartych w art. 137 ust. 1 u.g.n., będąc opinią specjalistyczną o charakterze spójnym, nie zawiera błędów formalnych, jest opatrzona stosownymi pieczęciami i sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje w dziedzinie fotogrametrii. Zwrócił uwagę, że organ I instancji przeprowadził wizję w terenie oraz oględziny działek nr [...] oraz [...] 7 sierpnia 2008 r. ustaliwszy, że obecnie część działki nr [...], na której posadowione są pawilony handlowe od strony ul. [...] zagospodarowana jest pod parking osiedlowy, zaś działki nr [...] i [...] stanowią część ul. [...] . Kategorię ul. [...] jako drogi publicznej potwierdza uchwała Rady m.W. z [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg publicznych gminnych. Na podstawie powyższej dokumentacji, co do działki nr [...], organ I instancji uznał, że pomimo obecnego wykorzystania jej terenu pod pawilon handlowy, została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczania - częściowo zrealizowano na jej terenie parking osiedlowy, a częściowo zieleń, zaś w doniesieniu do dwóch pozostałych działek - nr [...] i [...] organ I instancji stwierdził, że stanowią one część drogi publicznej, co doprowadziło go do konkluzji, iż należy w obu przypadkach omówić zwrotu nieruchomości. Wojewoda [...] zgodził się z ww. ustaleniami w odniesieniu do działki nr [...], w zakresie braku jej zbędności na cel wywłaszczenia, jako dokonanymi zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 i 80 k.p.a., a także przyjął za prawidłowe ustalenie o braku zbędności i niemożności zwrotu na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli działek nr [...] i [...] w odpowiednich częściach. Podniósł, że późniejsze, po upływie terminów zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., odmienne od celu wywłaszczenia zagospodarowanie działki nr [...] nie stanowi podstawy do uznania zbędności wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego Starosta P. dokonał prawidłowej interpretacji art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wypełnił obowiązek nałożony nań z mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie stwierdził, że nieuzasadniony jest zarzut odwołania, dotyczący zbędności na cel wywłaszczenia, gdyż osiedle mieszkaniowe wraz z całą infrastrukturą towarzyszącą zostało zrealizowane, bowiem realizację celu wywłaszczenia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej części nieruchomości, objętej realizacją ogólnej inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". Odnosząc się do zarzutu, iż obecne działki nr [...] i [...] i [...] nigdy nie przeszły na własność Skarbu Państwa wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z 12 marca 1958 r. przewidywały możliwość wywłaszczenia osób będących posiadaczami wnioskowanej nieruchomości jeżeli posiadaczem nie była osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów, a osoby właściciela nie można było ustalić. W dacie zawarcia aktu notarialnego Rep. Nr [...] z [...] października 1975 r. dawna właścicielka – A.P. nie żyła, nie żył jej mąż, przy czym, nie przeprowadzono postępowania spadkowego po nich. Zawarte w ww. akcie notarialnym stwierdzenia czterech osób wywłaszczonych – J.P., D.S., I.G. i J.K., że czyniły z majątków odrębnych nakłady na nieruchomość położoną przy ul. [...] świadczą o dokonaniu ww. aktem wywłaszczenia posiadaczek nieruchomości. Należy przy tym zauważyć, że jak wynika z obecnie prowadzonych dla przedmiotowej nieruchomości Kw nr [...] i [...] dawna księga wieczysta "Wilanów hip nr 75" zaginęła w czasie działań wojennych. Powyższe dodatkowo potwierdza ww. okoliczność i przeczy zarzutom skarżącej o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania zwrotowego. J.J., J.P., R.G., M.S. i B.S. (dalej: "skarżący") w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] podnieśli, że decyzja ta nie zawiera stanowiska odnośnie do postawionych zarzutów dotyczących utraty ważności decyzji lokalizacyjnej nr [...] z [...] stycznia 1974 r. Ponadto zarzucili, iż Wojewoda [...] nie wziął pod uwagę faktu, że nieruchomość nie została sprzedana Skarbowi Państwa, a występujący o jej zwrot są nadal jej właścicielami. W skardze podnieśli, że nie jest zgodne ze zgromadzonymi dokumentami stwierdzenie Wojewody [...], że: po A.P. nie było przeprowadzone postępowanie spadkowe. Fakt ustawowego dziedziczenia został wykazany w umowie sprzedaży nieruchomości nabytej w spadku po A.P., jak również zostało wskazane postanowienie sądu; Skarb Państwa wywłaszczył J.K., I.G., D.S. i J.P. z nieruchomości nabytej [...] kwietnia 1968 r. w spadku po ojcu J.P. Podnieśli, że nie było takiego postępowania, ani nie sporządzono na taką okoliczność umowy sprzedaży. Spadek nabyty po ojcu nie wchodzi w masę spadkową nabytą po matce; przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. przewidywały, w niniejszym przypadku, wywłaszczenie osób, których nie można było ustalić. Wskazali, że wywłaszczający posiadał: akt notarialny kupna nieruchomości wskazywał na współwłasność małżeńską A. i J.P., miał wiedzę, że wywłaszcza wdowę i jej spadkobierczynie - miał pełne dane jej córek. Nie wystąpiła więc okoliczność, na jaką powołuje się Wojewoda [...], że nie można ustalić właścicieli nieruchomości. Wywłaszczający miał wszelkie informacje o właścicielach nieruchomości. Wywłaszczenie spadkobierczyń A.P. nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej - notarialnego aktu sprzedaży nieruchomości nabytej w spadku po matce, a nie na podstawie decyzji administracyjnej, która dopuszczała wywłaszczenie w przypadku braku możliwości ustalenia właścicieli nieruchomości. Zarzucili, że Wojewoda [...] nie uwzględnił również faktu, że z powodu nieprzeprowadzenia postępowania spadkowego przed dniem przymusowej sprzedaży nieruchomości, jak również postępowania o dział spadku po J.P., nie można było dokonać sprzedaży części nieruchomości z powodu braku najważniejszego dokumentu, niezbędnego do dokonania tej czynności. Ponadto zwrócili uwagę, że za utratą ważności decyzji lokalizacyjnej nr [...] "Osiedla [...]" przemawia fakt, iż Urząd m.W. posiada jedynie decyzje dotyczące zatwierdzenia planu realizacyjnego nr [...] z [...] stycznia 1976 r. i decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny zamienny nr [...] z [...] lipca 1976 r. Są to dokumenty sporządzone po [...] października 1975 r. Nie mogą wiec stanowić podstawy wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, w niniejszej sprawie - przymusowego wykupienia nieruchomości. W dniu [...] października 1975 r. decyzja lokalizacyjna nr [...] była nieważna. Oznacza to, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Nie został też w związku z powyższym zrealizowany cel wywłaszczenia poprzez zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości przez osoby fizyczne. W świetle powyższego bezprzedmiotowe jest rozważanie i udowadnianie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jak poinformował Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla m.W. - pismo z 27 grudnia 2006 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa nie udokumentowała legalności powstania parkingu, który jest samowolą i był prowadzony od 1977 r. przez osobę fizyczną. Nie uzyskano również pozwolenia na założenie zieleńca, do czego był zobowiązany inwestor. Na części nieruchomości na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] maja 1983 r. powstał pawilon, składający się z trzech segmentów. Segmenty te zostały przyjęte do użytkowania w dniach: 19 marca 1985 r., 26 sierpnia 1985 r. i 25 października 1985 r. Inwestorami tych pawilonów były osoby fizyczne, które przejęły część nieruchomości położonej przy ul. [...] w drodze najmu od Spółdzielni Mieszkaniowej [...], która nie miała w tym czasie żadnych praw do terenu. Przekazanie w użytkowanie wieczyste nastąpiło z naruszeniem praw ustawowych, dopiero [...] grudnia 1998 r. aktem notarialnym Rep. Nr [...]/. W kwestii legalności tych działań Wojewoda [...] nie zajął stanowiska. W swojej decyzji powołał się jedynie na informację, jakie otrzymał od Spółdzielni Mieszkaniowej. Ta zaś nie występowała o wykupienie nieruchomości przy ul. [...] , nie występowała i nie uzyskała zgody na budowę czegokolwiek, ani też, jak wynika z akt sprawy, nie zrealizowała niczego do chwili obecnej. Wojewoda [...] w swojej decyzji nie odniósł się też do legalności przekazania naszej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Zagospodarowanie nieruchomości przez osoby fizyczne, przekazanie jej następnie w użytkowanie wieczyste nie ma znaczenia w ocenie zbędności nieruchomości na cele wywłaszczeniowe, gdyż oceny tej należy dokonywać w kontekście tych wszystkich dokumentów, które powstały przed wywłaszczeniem (jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt II OSK 1025/09 z 17 maja 2010 r.). Wobec tego, że decyzja lokalizacyjna nr [...] jest jedynym dokumentem powstałym przed [...] października 1975 r. i utraciła swoją moc, nie mogła być podstawą prawną wywłaszczenia spadkobierczyń A.P., co z mocy prawa, powoduje nieważność decyzji wywłaszczeniowej - umowy sprzedaży z [...] października 1975 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego i materialnego. Żaden z argumentów przytoczonych w uzasadnieniu skargi nie prowadzi do odmiennego rezultatu, niż aprobowany zaskarżoną decyzją. Zaskarżoną decyzją nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], którą odmówiono zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , stanowiącej według ewidencji gruntów i budynków działki nr [...] i [...] oraz część [...] z obrębu [...] (dawna działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 916 m2), uregulowanej w KW nr [...] i [...]. Podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 26, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do ust.1 tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Natomiast zgodnie z art. 229 ustawy roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana, albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W ocenie Sądu słusznie ocenił organ, że na spornej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, w postaci wybudowania osiedla mieszkaniowego. Należy w pełni podzielić utrwalony już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych, składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Za infrastrukturę związaną nierozdzielnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców, uznaje się ponadto wszelkie instalacje podziemne - linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe (zob. m.in. wyrok NSA z 20 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 2033/96 oraz WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 648/07, wyroki NSA z: 24 marca 1993 r., sygn. akt SA/Kr 1603/93; 21 kwietnia 1993 r., sygn. akt SA/Kr 1962/93; 20 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 2033/96; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1832/11, CBOSA). Pogląd ten wyrażony został również w wydanym w tej sprawie uzasadnieniu wyroku NSA z 6 czerwca 2003 r. sygn. akt I SA 2851/01, wydanego po rozpatrzeniu skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2001 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, co w zakresie oceny prawnej jest wiążące. Pogląd ten jest ponadto prawidłowy; nie może bowiem budzić wątpliwości, że zlokalizowane na danym terenie inne obiekty budowlane i urządzenia niż budynki mieszkalne np. infrastruktura techniczna czy parking stanowią integralną część zrealizowanego osiedla mieszkaniowego, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania tego osiedla i jego mieszkańców. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że wybudowanie parkingu o innych parametrach niż założone pierwotnie, w dacie wywłaszczenia, również nie może skutkować uznaniem, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Należy bowiem odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie stanowią więc jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam (zob. uzasadnienie uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87, OSNC 11/88/149; wyrok WSA w Poznaniu z 8 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 615/13). W doktrynie wskazuje się, że wywody zawarte w uzasadnieniu tej uchwały zachowały aktualność pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, LexisNexis 2007, s. 264-265). Wskazać ponadto należy, że w orzecznictwie sądów utrwalił się pogląd, iż jeśli cel wywłaszczenia został osiągnięty, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogą prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie może zostać uznana za zbędną. Stwierdza się, że nie można mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli wywłaszczona nieruchomość została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich: sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd (por. np. wyrok NSA z 29 lipca 1993 r., sygn. akt IV SA 1781/93, wyrok NSA z dnia 6 września 1994 r., sygn. akt IV SA 1041/93, uchwała 7 sędziów SN z dia 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95, OSNP nr 24/1995, poz. 296, wyrok NSA w Lublinie z 26 marca 1996 r., sygn. akt SA/Lu 1503/95, wyrok NSA w Lublinie z 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Lu 1812/95, wyrok NSA w Gliwicach z 30 września 1996 r., sygn. akt SA/Ka 1990/95, wyrok NSA w Białymstoku z 7 listopada 1996 r., sygn. akt SA/Bk 1518/95, wyrok NSA w Warszawie z 23 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2140/97, CBOSA). Późniejsza zmiana faktycznego sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności z punktu widzenia przepisów o wywłaszczeniu. Zwrot jest wyłączony bez względu na to, na jakie cele i komu nieruchomość została przekazana (zob. uchwała składu 7 sędziów SN z 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95, OSNP nr 24/1995, poz. 296; uzasadnienie uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, OTK-A 2012/11/135). Tym samym, nawet posadowienie przez podmioty prywatne pawilonów na części wywłaszczonej działki nie powoduje, że grunt ten należało uznać za zbędny na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak WSA w Olsztynie w wyroku z 26 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 259/15, CBOSA). Słusznie zatem organ zauważył, że na ocenę czy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia nie wpływa aktualny stan nieruchomości (str. 8 decyzji Starosty P. z [...] sierpnia 2014 r.). Bez wpływu na prawidłowość oceny zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości jest również sposób urządzenia parkingu (sposób utwardzenia jego nawierzchni, czy rodzaj ogrodzenia). Zaznaczyć należy, że obowiązujący od dnia 1 kwietnia 1995 r. § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10 poz. 46, z późn. zm.), podobnie jak przepisy obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), nie przewiduje bezwzględnego obowiązku utwardzenia nawierzchni stanowisk postojowych, gdyż dopuszcza możliwość, że będzie to nawierzchnia co najmniej gruntowa stabilizowana, ze spadkiem zapewniającym spływ wody. Żadne natomiast przepisy nie przewidywały nakazu ogrodzenia parkingu osiedlowego, wobec czego sposób ogrodzenia jest bez znaczenia. Poprzednio obowiązujące przepisy (jak np. rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, Dz. U. z 1961 r. Nr 38, poz. 196, ze zm.) nie przewidywały uwarunkowań w zakresie parkingów. Należy wskazać, że NSA w wyroku z 6 czerwca 2003 r., sygn. akt I SA 2851/01 wskazał, że nie ustalono kto i kiedy oraz na jakiej podstawie zrealizował inwestycję, stwierdzając, że koniecznym, jaki się ustalenie na podstawie dokumentacji kto jest inwestorem tych obiektów, kiedy one powstały i czy istotnie są to obiekty o charakterze stałym. Jednocześnie Sąd nie określił jakie skutki należałoby wiązać z poszczególnymi ustaleniami. NSA w wyroku z 6 czerwca 2003 r., sygn. akt I SA 2851/01, nie przesądził, że doszło do utraty ważności decyzji lokalizacyjnej. W niniejszej sprawie poprzedni właściciele wystąpili wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości 10 grudnia 1992 r. Powołując w skardze zarzut nieważności decyzji lokalizacyjnej Nr [...] "Osiedla [...]" skarżący nie wskazali na żaden akt, który stwierdzałby nieważność decyzji lokalizacyjnej. Podnieśli jedynie, że za utratą ważności tej decyzji przemawia fakt, iż organ posiada jedynie decyzje dotyczące zatwierdzenia planu realizacyjnego z [...] stycznia 1976 r. i decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny zamienny z [...] lipca 1976 r. Stwierdzenie nieważności decyzji powinno być stwierdzone w odrębnym od zwrotowego postępowaniu nadzwyczajnym (art. 137 i nast. k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1976 r.), w związku z czym brak jest podstaw do uznania argumentu skargi zarówno z uwagi na inny przedmiot kontrolowanego przez Sąd postępowania, jak i na przesłankę "braku dokumentacji", która nie mogła prowadzić do wnioskowania o konieczności zawieszenia kontrolowanego postępowania, a w konsekwencji do uznania, że doszło do przedwczesnego wydania zaskarżonej decyzji, a tym bardziej, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z powodu niestwierdzonej nieważności decyzji lokalizacyjnej Nr [...] "Osiedla [...]". Należy podkreślić (w kontekście wywodów J.J., w tym zawartych w piśmie z 8 grudnia 2006 r. – karta 62 IV tomu akt administracyjnych), że nieważność z tego powodu, że decyzja "zawiera wadę powodującą nieważność tej decyzji z mocy wyraźnego przepisu prawa", na co w rozpatrywanej sprawie powołuje się skarżąca twierdząc, że traci ona ważność w razie nierozpoczęcia inwestycji w ciągu pięciu lat, również wymaga przeprowadzenia stosowanego postępowania. Ustalenia poczynione przez organy dają podstawę do zaaprobowania stwierdzenia, że w terminie 7 lat od daty nabycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jej teren stanowiący obecnie część działki o nr ew. [...] z obrębu [...] został zagospodarowany zgodnie z celem nabycia (budowa osiedla mieszkaniowego), tj. istniały tam trawniki (na dzień wydania zaskarżonej decyzji znajdowały się tam pawilony) i parking, posiadający wjazdy zarówno od ulicy [...] , jak i od ulicy [...], a teren wokół ulicy [...] został całkowicie zagospodarowany (opinia uprawnionego fotogramery - Pani B.B. z dnia 12 września 2012 r., zdjęcia lotnicze pozyskane w toku postępowania przez Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej), stąd stan rozpatrywanej sprawy nie odpowiada kryteriom zbędności na cel wywłaszczenia, wynikającym z przywołanych wyżej przepisów. Odnosząc się do kwestii legalności budowy parkingu należy wskazać, że piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 grudnia 2006 r. (kata 62 IV tomu akt administracyjnych) poinformowano, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie udokumentowała legalności wybudowania parkingu oraz, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego ze względu na zmianę przepisów, co spowodowało umorzenie postępowania przez PINB dla m.W. Ani umorzenie postępowania administracyjnego z braku podstawy prawnej do jego prowadzenia, ani nieudokumentowanie legalności wybudowania parkingu nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany samowolnie. Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi Sąd zauważa, że twierdzenia w zakresie braku przeprowadzenia postępowania spadkowego po J.P. obejmującego sporną nieruchomość do dnia [...] października 1975 r. wskazują, że spadkobiercy J.P. nie byli znani w tym czasie. Niezależnie od powyższego, dodatkowo Sąd zauważa, że celem wywłaszczenia nie była budowa parkingu, lecz osiedla mieszkaniowego, którego jednym z wielu elementów jest sporny parking. Ponadto, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, kwestia terminów zrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, wynikających z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest rozstrzygająca. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny zauważył, że nie odnalazł w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji argumentów, które stanowiłyby przeciwwagę dla konieczności ochrony interesów publicznych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, na których, w chwili złożenia wniosku o zwrot, planowany cel wywłaszczenia już zrealizowano. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zgodnie z sentencją tego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był zupełny i wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.