II SAB/Po 75/15

Dnia 26 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi Fundacji w W. na bezczynność Dyrektora Instytutu Ochrony Roślin – Państwowego Instytutu Badawczego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Instytutu Ochrony Roślin – Państwowego Instytutu Badawczego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, II SAB/Po 75/15 Uzasadnienie W dniu 15 czerwca 2015r. Fundacja A (zwana dalej Fundacją) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając Dyrektorowi Instytutu Ochrony Roślin - Państwowego Instytutu Badawczego (zwanego dalej Instytutem) bezczynność poprzez nieudzielenie odpowiedzi na wniosek Fundacji o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej w zakresie przekazania : 1) kopii decyzji powołującej komisję doktorancką, która opiniuje wnioski o przyznanie stypendium doktoranckiego i zwiększenia stypendium doktoranckiego, informacji na temat budżetu przeznaczonego na wypłatę stypendium doktoranckiego i zwiększeń stypendiów w roku 2013, regulaminu będącego podstawą do podejmowania decyzji o zwiększeniu stypendium doktoranckiego, informacji na temat ilości osób, w stosunku do których podjęto decyzję o zwiększeniu stypendium doktoranckiego, wzorów decyzji z roku akademickiego 2013/2014 o przyznaniu stypendium doktoranckiego i zwiększenia stypendium, o odmowie ich przyznania, a w przypadku braku takich wzorów o przesłanie przykładowych decyzji w wymienionych sprawach. Fundacja wskazała w skardze, iż ze stosownym wnioskiem zwróciła się do Instytutu pismem z dnia 21 sierpnia 2014r. Skarżąca przedłożyła także pocztowy dowód nadania listem poleconym pisma z dnia 21.08.2015 r. oraz dowód potwierdzający iż Instytut w dniu 25.08.2015 r. pokwitował odbiór powyższej korespondencji. W dopowiedzi na skargę Instytut Ochrony Roślin – Państwowy Instytut Badawczy wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego i wyjaśnił, że w dokumentacji Instytutu taki wniosek nie został odnaleziony.. Z uwagi jednak na charakter wniosku, a także fakt, że nieudzielenie odpowiedzi na wniosek (jeśli został doręczony i obejmował wskazane przez Fundację sprawy) nie było działaniem celowym, Instytut w dniu 30 czerwca 2015r. przygotował i przesłał na adres Fundacji odpowiedź w zakresie informacji, których nieotrzymanie było powodem do złożenia przez Fundację przedmiotowej skargi. Do odpowiedzi na skargę dołączono odrębne pismo z dnia 30.06.2015 r. stanowiące zbiorczą odpowiedź na zadane pytania . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w punktach 1 - 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania katu lub podjęcia czynności, nie wydaje aktu lub nie podejmuje czynności w terminach określonych w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność Instytutu Ochrony Roślin Państwowego Instytutu Badawczego i nie udzielenie odpowiedzi na pismo Fundacji z dnia 21.08.2015 r. Sąd zauważa, że Fundacja skierowała do Instytutu trzy pisma o informacje publiczną datowane na dzień 21.08.2015 r. i nadała je listem poleconym w jednej przesyłce pocztowej. Okoliczność, że Fundacja nie odnalazła pism nie zmienia faktu, że skarżąca wykazała iż Fundacja pokwitowała odbiór przesyłki w dniu 25.08.2015 r. składając podpis osoby upoważnionej do odbioru i pieczątkę Instytutu Ochrony Roślin . Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782), dalej: "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Dostęp do informacji publicznej przysługuje co do zasady każdemu , a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust 1 i 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także podmioty które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przykładowy katalog danych, które mogą mieścić się w pojęciu informacji publicznej został określony w art. 6 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o trybie działania tych podmiotów w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Ponadto zgodnie z art. 6 ust 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna informacja o majątku jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane iż Instytut Ochrony Roślin Państwowego Instytutu Badawczego jest podmiotem realizującym zadania publiczne, a także, że Instytut dysponuje środkami publicznymi bowiem zgodnie z art. 6 ustawy z 30. 04.2010 r. o instytutach badawczych ( Dz. U. nr 96, poz.618 ) przy tworzeniu instytutu wymagane jest wyposażenie instytutu w środki do prowadzenia działalności . Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Niemniej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak wskazał NSA w swym wyroku z dnia 11.09.2012r. o sygn. I OSK 1135/12 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie 14-dniowego terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przyjąć należy, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. (S. Szuster Komentarz do art. 13 u.d.i.p., źródło: LEX). Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień z art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uczynił to dopiero w piśmie z dnia 30.06.2015. Udostępnienie przez zobowiązany Instytut żądanej przez skarżącego informacji po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność powoduje, że zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 21.08. 2014 r. w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1 zd. 2). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (por. postanowienia NSA z dnia z dnia 26 lipca 2012r. o sygn. II OSK 1360/12, z dnia 17 października 2012r. o sygn. I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012r. o sygn. akt I OSK 2626/12 oraz 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 481/13 - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie Sąd wydał również rozstrzygniecie, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. zdanie drugie i stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu dla oceny, czy w sprawie dotyczącej bezczynności organu miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. W przedmiotowej sprawie nie sposób dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania. Przeciwnie, gdy do zobowiązanego Instytutu wpłynęła skarga na bezczynność tego samego dnia Instytut przygotował odpowiedź i udzielił informacji publicznej. Z tych też przyczyn orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 201 § 1 p.p.s.a., w myśl którego zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3. Przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. odnosi się zaś do sytuacji, gdy organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie zaskarżono, w zakresie swojej właściwości uwzględnił skargę w całości lub w części do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na zasądzone koszty składa się zaś wpis od skargi w kwocie [...] zł. Wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...] zł na podstawie §18 ust.1 pkt.1lit.c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. nr 163 poz.1348 ) plus opłata skarbowa [...] zł i oplata pocztowa [...] zł, co łącznie daje kwotę [...] zł o czym sąd orzekł w pkt. III wyroku.