II SA/Sz 985/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Miasta Szczecinek z dnia 16 marca 2015 r. nr V/43/2015 w sprawie regulaminu korzystania z Parku Miejskiego w Szczecinku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. . Rada Miasta S., działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), podjęła w dniu 16 marca 2015 r. uchwałę Nr V/43/2015 w sprawie regulaminu korzystania z Parku Miejskiego w Szczecinku. Pismem z dnia [...] r. Prokurator Rejonowy w S. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na: - rażące naruszenie art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ustanowienie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem granic upoważnień zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, -sprzeczność postanowień zawartych w pkt 3 lit. a - r regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, z dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w § 137 oraz § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wobec powielenia w nim zapisów zawartych w: 1) art. 51 § 1, art. 55, art. 60 § 1, art. 63a § 1, art. 77, art. 83 § 1, art. 86 § 1, art. 87, art. 128, art. 143 § 1, art. 144 § 1, art. 145 ustawy Kodeks wykroczeń, 3) art. 107 - 110b ustawy Kodeks karny skarbowy, 3) art. 62 ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, 4) art. 431 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Niezależnie od powyższego Prokurator wskazał, że pkt 2 przedmiotowego regulaminu wymaga doprecyzowania, albowiem zachodzi konieczność ustalenia granic Parku Miejskiego w sposób jasny i przejrzysty dla przeciętnego mieszkańca miasta i każdej osoby korzystającej z parku. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zapisy pkt 3 lit. a - c dotyczące zaśmiecania terenu, niszczenia roślinności, ławek, koszy i innych urządzeń parkowych uregulowane zostały w art. 143 - 145 Kodeksu wykroczeń. Natomiast pkt 3 lit.e-f w przedmiocie spożywania napojów alkoholowych z wyłączeniem miejsc, w których prowadzona jest działalność gospodarcza oraz na zasadach określonych odrębnymi zezwoleniami w trakcie imprez i przebywania w stanie nietrzeźwym na terenie parku w samym swoim literalnym brzmieniu zawierają już sprzeczność, bowiem na terenie Parku Miejskiego w Szczecinku znajduje się kilka lokali gastronomicznych, w których można spożywać alkohol i nie ma żadnej możliwości opuszczenia tych lokali, bez wejścia na teren parku, w którym zgodnie z regulacją pkt 3 lit. f regulaminu, obowiązuje zakaz przebywania w stanie nietrzeźwym. Nadto zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych m.in. na terenie parku, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożywania na miejscu, w punktach sprzedaży, unormowane jest przez art. 14 pkt 2a i art 431 ust 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Odnośnie pkt 3 lit. k-l regulaminu, Prokurator w nawiązaniu do art. 87 § 2 Kodeksu wykroczeń wskazał na kolejną sprzeczność polegającą na tym, że nie ma zakazu dotyczącego jeżdżenia po parku po użyciu alkoholu, natomiast istnieje zakaz poruszania się po nim po użyciu alkoholu pieszo. A poza tym podniósł, że istnieje konieczność doprecyzowania powyższych zapisów, bowiem każdy może inaczej interpretować zapis "poruszanie się w sposób stwarzający zagrożenie dla innych uczestników parku". Dalej podkreślił, że zakaz uregulowany w pkt 3 lit. g regulaminu dotyczący zażywania środków odurzających pokrywa się z regulacją art. 6 ust. 1 - 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, natomiast pkt 3 lit. h obejmujący zakaz uprawiania gier hazardowych - z art. 128 § 1 Kodeksu wykroczeń oraz art. 107 - 110 b Kodeksu karnego skarbowego. Punkt 3 lit. i regulaminu w zakresie zakazu zachowań zakłócających spokój i bezpieczeństwo innych użytkowników parku ma swój odpowiednik w art. 51 §1 Kodeksu wykroczeń, zaś pkt 3 lit. j zakazujący wnoszenia na teren parku m.in. materiałów pirotechnicznych i wybuchowych - w art. 83 § 1 Kodeksu wykroczeń. Pkt 3 lit. m został uregulowany w art. 55 Kodeksu wykroczeń, a pkt 3 lit. p dotyczący wywoływania hałasu, powiela zapis pkt 3 lit. i regulaminu, a co za tym idzie - art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń. Nadto pkt 3 lit. o regulaminu dotyczący prowadzania psów bez smyczy stypizowany jest w art. 77 Kodeksu wykroczeń, natomiast uregulowany w pkt 3 lit. q regulaminu zakaz handlu bez zezwolenia obejmuje art. 601 Kodeksu wykroczeń, zaś pkt 3 lit. r pokrywa się z regulacją zawartą w art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń. Ponadto Prokurator podkreślił, że ustanowienie w drodze regulaminu skonkretyzowanych nakazów i zakazów jednoznacznie wskazuje na fakt, iż intencją organu stanowiącego było uregulowanie własnych zasad korzystania z parku, nie zaś reguł dotyczących sposobu zachowania się podmiotów korzystających z Parku Miejskiego w Szczecinku, co stanowi o przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta S. wniósł o jej oddalenie podkreślając, że uchwała nie narusza żadnych przepisów prawa, w tym wskazanych przez skarżącego. W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że na mocy § 1 lit. a uchwały Nr IX/72/2015 Rady Miasta Szczecinek z dnia 18 maja 2015 r. w sprawie zmiany regulaminu korzystania z Parku Miejskiego w Szczecinku, skreślono lit. f w pkt 3 regulaminu w brzmieniu "przebywania w stanie nietrzeźwym". Nadto w ocenie Burmistrza, postanowienia pkt 3 regulaminu nie wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego do określenia "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", jak również nie powielają (powtarzają) zapisów zawartych w ustawach przywołanych w skardze. Natomiast użyty w uchwale zwrot "zakaz" powinien być rozumiany, jako wprowadzenie reguł dotyczących sposobu zachowania się podmiotów korzystających z Parku Miejskiego w Szczecinku. Przy czym w orzecznictwie podnosi się, iż nie można wykluczyć, że ustanowione w formie regulaminu korzystania z parku i terenów zieleni miejskiej zakazy i nakazy mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą w Kodeksie wykroczeń. Organ nie podzielił również zarzutu konieczności doprecyzowania pkt 2 regulaminu zaznaczając, że granice parku miejskiego określono w sposób jasny i przejrzysty dla przeciętnego mieszkańca Szczecinka. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 21 października 2015 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko Burmistrza Miasta S. i złożył do akt mapę z zaznaczeniem granic parku miejskiego oraz decyzję w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków, dotyczącą parku miejskiego w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały dokonana według powyższego kryterium doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta S. podjęta w przedmiocie regulaminu korzystania z Parku Miejskiego w Szczecinku, stanowiąca akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Delegacja ustawowa do podjęcia regulaminu korzystania z parku miejskiego zawarta jest w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), w myśl którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wskazany przepis precyzuje zagadnienia, jakie powinny być zawarte w uchwalanym regulaminie, przy czym akt ten nie może wykraczać poza te kwestie jaki normować tego co zostało już uregulowane w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W przedmiotowym przypadku chodzi o zasady i tryb korzystania z urządzeń użyteczności publicznej, w tym parku miejskiego. To może, w ocenie Sądu, dotyczyć np. miejsc gdzie można zostawić rower, miejsc gdzie można rozpalić grilla, godzin otwarcia itd. Na gruncie niniejszej sprawy, zgodzić należy się z Prokuratorem Rejonowym w S., że postanowienia regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, nie określają zasad i trybu korzystania z parku miejskiego w zakresie przewidzianym przez ustawodawcę, a nadto zawierają niedopuszczalne powtórzenia regulacji ustawowych. Oznacza to, że uchwała w tym zakresie została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym jak i z naruszeniem reguł prawidłowej legislacji. Co do zasady w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na powyższe wskazuje zarówno § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. nr 100, poz. 908) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 204/08, opubl. w lex 507817). Wprawdzie w orzecznictwie sformułowany został pogląd, że istnieje możliwość odstępstwa od powyższej zasady, jednakże - co należy wyraźnie podkreślić - w takim przypadku powtórzenia w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego ma być podstawą odtworzenia normy prawnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 368/15, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Akcentowane jest także, że jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki mógłby być dopuszczalny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 521/06, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowiska uznając, że tylko w drodze wyjątku dopuszczalne jest powielenie w akcie prawa miejscowego zapisów aktów prawnych wyższego rzędu i to, o ile powtórzenie następuje w całości, bez zmian i opuszczeń jak i nie wpływa negatywnie na komunikatywność aktu, w którym taki zabieg zastosowano. Analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że poszczególne pozycje zawarte w pkt 3 lit. a-r regulaminu, a dotyczące zakazów obowiązujących na terenie parku, objęte są przepisami ustawy Kodeks wykroczeń, ustawy Kodeks karny skarbowy, ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i nie spełniają wskazanych powyższej warunków pozwalających na przyjęcie możliwości dokonania powtórzeń w akcie prawa miejscowego regulacji ustawowych. W szczególności nie służą one komunikatywności i nie są to powtórzenia dosłowne, lecz fragmentaryczne lub tylko odnoszące się ogólnie do kwestii uregulowanych w art. 51 § 1, art. 55, art. 60 § 1, art. 63a § 1, art. 77, art. 83 § 1, art. 86 §1, art. 87, art. 128, art. 143 § 1, art. 144 § 1, art. 145 ustawy Kodeks wykroczeń, art. 107 - 110b ustawy Kodeks karny skarbowy, art. 62 ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, art. 431 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zaznaczenia wymaga, że powtórzenie i to w dodatku w niepełnym brzmieniu myli obywatela i deprecjonuje przepisy prawa miejscowego. Obywatel może bowiem dojść do przekonania, że co prawda na terenie parku obowiązują liczne zakazy, ale brak jest sankcji za ich nieprzestrzeganie. Może też jednak uznać, że wspomniane zakazy na terenie gminy obejmują wyłącznie teren parku miejskiego. Przy czym podkreślenia wymaga, że nie jest wykluczona możliwość poinformowania podmiotów korzystających z parku o obowiązujących na jego terenie zakazach wynikających z przepisów ustaw, ale organ nie mógł tego uczynić w formie uchwały, lecz co najwyżej w formie umieszczenia na tablicy informacyjnej dosłownej treści owych przepisów wraz z przytoczeniem ich podstawy prawnej. Przepisy prawa miejscowego to, w ocenie Sądu, nowa jakość prawna czyli nie powtórzony przepis ustaw, lecz w ramach delegacji ustawowej tworzone są nowe przepisy. Zaskarżona uchwała nie stanowi takiej nowej jakości prawnej, skoro w zasadniczej swojej części wprowadza zakazy mające odpowiednik w przepisach ww. ustaw. Powyższe zaś świadczy o tym, że postanowienia pkt 3 regulaminu w istotny sposób naruszają prawo. Sąd natomiast nie podziela zarzutu Prokuratora Rejonowego w S. dotyczącego określenia granic parku w pkt 2 przedmiotowego regulaminu, gdyż z przepisu prawa powszechnie obowiązującego nie wynika obowiązek ich ustalenia w regulaminie. Zazwyczaj wynikają one z innego prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Według Sądu, wskazane powyższej uchybienia pomimo, że nie odnoszą się do wszystkich postanowień uchwały, to uzasadniają stwierdzenie jej nieważności w całości. Pozostawienie w mocy przepisów, które nie są sprzeczne z prawem powodowałoby, że taka uchwała nie mogłaby w sposób prawidłowy funkcjonować ani pełnić swojego zadania. Stąd z uwagi na treść unormowań uchwały jak i zakres stwierdzonych nią naruszeń, traci ona rację bytu. Z tych przyczyn na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.