II SA/Ke 816/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z [...], nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu zażalenia M.M. na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że 26 czerwca 2015 r. do Komendanta Powiatowego Policji wpłynęło pismo M.M. w przedmiocie wydania zaświadczenia o zajmowaniu przez niego, w dniu zwolnienia ze służby w Policji, stanowiska zastępcy dyżurnego KPP oraz wskazania składników uposażenia na zajmowanym stanowisku zastępcy dyżurnego KPP. Dalej Komendant Wojewódzki przedstawił uregulowane w dziale VII kpa postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń wskazując, że postępowanie to nie ma charakteru pełnego postępowania administracyjnego, lecz jest to postępowanie tzw. gabinetowe, uproszczone, w którym organ wyłącznie konfrontuje treść wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia z treścią posiadanych przez organ danych, których ma dotyczyć zaświadczenie. Dlatego też wynikająca z art. 218 § 2 kpa możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, nie może być rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy (bazy) do wystawienia zaświadczenia. Treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy zbiorach danych. Mając powyższe na uwadze organ II instancji stwierdził, że w ramach postępowania odwoławczego dokonano szczegółowej analizy całokształtu materiałów sprawy. W jej wyniku ustalono, że zaskarżone postanowienie nie nosi cech dowolności i odpowiada prawu, a argumenty wskazane w odwołaniu nie znajdują uzasadnienia. Odnosząc się do kwestii niewydania zaświadczenia o żądanej treści organ odwoławczy podniósł, że Komendant Powiatowy Policji prawidłowo uzasadnił niemożliwość wydania dokumentu. W aktach osobowych brak jest rozkazów personalnych o mianowaniu M.M. na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP, a tym samym brak jest podstawy do wydania zaświadczenia o zajmowaniu przez niego w dniu zwolnienia ze służby stanowiska zastępcy dyżurnego oraz o wysokości uposażenia właściwego dla tego stanowiska. Zauważył, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie modyfikuje treści dostępnych dokumentów i nie jest uprawniony do wydawania zaświadczeń o treści z nimi sprzecznej. Treścią zaświadczenia musi być pozytywne załatwienie wniosku strony ubiegającej się o potwierdzenie faktu. Natomiast w sytuacji, gdy posiadane dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie wniosku organ ten może jedynie odmówić wydania zaświadczenia. Komendant podkreślił, że bezsporny jest również fakt, co potwierdza organ I instancji, że we wnioskowanych okresach wnioskodawca realizował czynności służbowe na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP. Organ II instancji zwrócił uwagę, że niezasadne jest twierdzenie strony o niedopuszczalności rozpatrzenia dwóch wniosków strony poprzez wydanie jednego postanowienia. W sprawach dotyczących tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie, które następnie może zakończyć się wydaniem jednego postanowienia. W analizowanej sprawie wnioski strony dotyczące wydania przez organ zaświadczeń, złożone zostały w tym samym dniu oraz oba dotyczyły też tej samej podstawy prawnej i tego samego stanu faktycznego. Zatem zdaniem organu wystąpiły przesłanki do wydania jednego postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia żądanej treści. Organ nie zgodził się również z twierdzeniem strony, iż treść żądania przedstawiona w piśmie z 25 czerwca 2015 r. jest różna, gdyż oba wnioski są ze sobą powiązane jedno żądanie wprost wynika z drugiego. W obydwu wnioskach strona domagała się potwierdzenia jej stanowiska, z którego wynika należne jej uposażenie. Organ odwoławczy również dodał, że organ nie naruszył wskazanych w zażaleniu przepisów postępowania administracyjnego, albowiem przeprowadził postępowanie wyjaśniające w stosownym zakresie. Skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł M.M. Skarżący obu organom zarzucił naruszenie przepisów kpa w zakresie niewłaściwego zastosowania czynności połączenia postępowań, naruszenie obowiązku właściwego wyjaśnienia prawdy obiektywnej, dowodowej, zgromadzenia dokumentów dowodowych posiadanych przez organ I instancji i wskazanych dla postępowania przed organem odwoławczym, naruszenie zasady właściwej oceny dokumentacji dowodowej, przepisów kpa i przepisów ustawy o Policji w zakresie pozwalającym uznanie czynności organu za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa, naruszenie art. 7 i art. 9 kpa w zakresie stanowiska, iż postępowania o wydanie zaświadczeń dotyczą tej samej sprawy podmiotowej i przedmiotowej, z czego wywieść można naruszenie przez organ następczo art. 61 kpa. Skarżący także zarzucił, że na wniesione zażalenie, organ odwoławczy wydał postanowienie, utrzymując w mocy orzeczenie I instancji, w sposób lakoniczny uzasadniając swoje stanowisko i w żadnym zakresie nie odnosząc się do zarzutów z zażalenia, co stanowi uchybienie zasadzie dwuinstancyjności. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów, że nie był mianowany na stanowisko zastępcy dyżurnego KPP i dlatego nie zajmował tego stanowiska, że otrzymywał składniki uposażenia przyznane dla stanowiska referenta oraz, że został zwolniony ze stanowiska referenta ogniwa ochronnego. Skarżący również podkreślił, że organ z faktu, że czterokrotnie powierzano mu obowiązki na stanowisku zastępcy dyżurnego wywodzi, że nie zajmował tego stanowiska w sposób ciągły. Tymczasem organ pominął, że KPP dysponuje aktami wyjaśniającymi z KWP, gdzie wprost uznano, że stanowisko zastępcy dyżurnego zajmował w sposób ciągły, o czym świadczą zgromadzone na potrzeb tego postępowania grafiki zespołu dyżurnych. Dalej wnoszący skargę zarzucił, że organy w niniejszej sprawie oparły się jedynie na dokumentach zgromadzonych w jego aktach osobowych, nie sięgając po żadne inne dokumenty, dane i wiedzę posiadaną lub dostępną im z urzędu. Powyższe, w opinii skarżącego świadczy o naruszeniu zasady wyjaśnienia prawdy obiektywnej i dowodowej. Obowiązkiem organów było bowiem zgromadzenie dokumentów związanych z przebiegiem służby, nie tylko zgromadzonych w okresie służby czynnej, ale również tych dokumentów, które w okresie służby nie zostały włączone do tej dokumentacji, jak i wytworzonych po zwolnieniu ze służby czynnej. Skarżący także zarzucił, że organy określiły, że dopuszczalne było połączenie wniosków w jedno postępowanie administracyjne wskazując, że dotyczyły one okoliczności faktycznej zajmowania stanowiska zastępcy dyżurnego i przysługujących z tego stanowiska składników uposażenia, bez podania jaki przepisy prawa materialnego nakazuje lub dopuszcza połączenie spraw o wydanie zaświadczeń w jedno postępowanie wyjaśniające. Ponadto autor skargi dodał, że zmiany w orzecznictwie w szczególności Sądu Najwyższego dowodzą, że w sprawach funkcjonariuszy Policji powinno się odpowiednio stosować uregulowania dotyczące pracowników, a następnie przytoczył orzeczenia sądowe, które jego zdaniem mogłoby znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo organ wskazał, że w dniu zwolnienia ze służby skarżący mocą postanowienia nr [...] z dnia [...]. był zwolniony od zajęć służbowych oraz, ze policjanci pozostają w niepracowniczych stosunkach służbowych typu administracyjnego, których status prawny jest regulowany w odrębny i szczególny sposób w ustawie o Policji. Stosowanie do nich przepisów prawa pracy możliwe jest tylko w ograniczonym zakresie. W odpowiedzi na odpowiedź skarżący wskazał że się z nią nie zgadza i podtrzymał argumenty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. M.M. w piśmie z 25 czerwca 2015 r. domagał się wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 kpa zaświadczenia o treści: "na podstawie prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów oraz innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, zaświadcza się, że sierż. sztabowy w stanie spoczynku M.M. s. J. id. [...], zwolniony ze służby czynnej w Policji z dniem [...], od dnia 1 stycznia 2007 roku na podstawie czasowego powierzenia obowiązków służbowych zajmował stanowisko Zastępcy Dyżurnego Komendy Powiatowej Policji, na podstawie pisemnych i ustnych decyzji właściwego organu ds. osobowych. Wymieniony ze stanowiska zastępcy dyżurnego nie został odwołany do dnia zwolnienia ze służby w Policji. Zaświadczenie wydaje się na wniosek podmiotu, jako środka dowodowego, celem przedłożenia dla potrzeb postępowania administracyjnego przed organem emerytalno rentowym" oraz "na podstawie prowadzonej przez ewidencji, rejestrów oraz innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, zaświadcza się, że na stanowisku zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji, w dacie zwolnienia ze służby czynnej w Policji sierż. sztabowy w stanie spoczynku M.M. s. [...] id. [...], zwolniony ze służby czynnej w Policji z dniem 20 luty 2009 roku, przysługiwały z mocy prawa składniki uposażenia określone we właściwych przepisach prawa materialnego". Jednocześnie wskazał, że domaga się określenia, jaka do tego stanowiska była przypisana grupa zaszeregowania i zaświadczenia co do kwoty podstawy świadczenia finansowego wyliczanego z tej grupy uposażenia. Powodem odmowy wydania żądanego zaświadczenia było ustalenie, że skarżący nigdy nie został mianowany na stanowisko zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji, a jedynie, jak to ustalił organ I instancji, zajmując stanowisko referenta Ogniwa Patrolowo – Interwencyjnego Sekcji Prewencji, a następnie Referenta Ogniwa Ochronnego Sekcji Prewencji, na podstawie art. 37 ustawy o Policji miał powierzane pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy Dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji Prewencji KPP w okresach: od 1 stycznia do 31 marca 2007 r., od 1 kwietnia do 30 czerwca 2007 r. od 1 listopada 2007 r. do 30 kwietnia 2008 r. i od 16 czerwca do 15 października 2008 r. Skoro zaś nie został mianowany na to stanowisko brak, jest także zdaniem organu podstaw do wydania zaświadczenia stwierdzającego, że przysługiwały mu w dacie zwolnienia ze służby, z mocy prawa składniki uposażenia takie jakie przysługują zastępcy dyżurnego. Z podnoszonych zarówno w skardze jak i w odwołaniu zarzutów wynika, że M.M. kwestionuje ustalenie, iż nie zajmował stanowiska zastępcy dyżurnego KPP. Na potwierdzenie tego zarzutu powołuje się na złożone na rozprawie przed sądem "upoważnienie do dostępu do krajowego systemu informatycznego oraz wykorzystania danych SIS", w którym w rubryce "stanowisko i pełniona funkcja" wskazano "Zastępca dyżurnego w KPP" oraz na "sprawozdanie z 18 czerwca 2009 r. z czynności wyjaśniających, zmierzających do ustalenia, czy nadkom. M. D. nie dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej przy powierzaniu skarżącemu obowiązków na innym stanowisku służbowym". Otóż wskazać należy, że dokumenty te, a raczej ich kserograficzne odbitki nie potwierdzają tego zarzutu. Mianowicie "upoważnienie do dostępu do krajowego systemu informatycznego oraz wykorzystania danych SIS" może tylko ewentualnie stanowić podstawę do wydania zaświadczenia o tym, że skarżący został upoważniony do dostępu do krajowego systemu informacji, nie stanowi jednak dowodu, że został mianowany na stanowisko Zastępcy Dyżurnego w KPP, a więc, że takie stanowisko zajmował. Czym innym jest bowiem zajmowanie stanowiska, co następuje stosownie do art. 99 ustawy o Policji na podstawie aktu mianowania, a czym innym powierzenie pełnienia obowiązków na tym stanowisku na podstawie art. 37 tej ustawy. Również drugi z dokumentów dołączonych do skargi nie może być podstawą do ustalenia, że M.M. zajmował stanowisko zastępcy Dyżurnego KPP. Sprawozdanie to bowiem jedynie potwierdza, że przełożony skarżącego popełnił przewinienie dyscyplinarne poprzez powierzanie skarżącemu obowiązków na stanowisku zastępcy Dyżurnego na okres powyżej 12 miesięcy. Zgodnie bowiem z art. 37 ustawy o Policji, policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. Sprawozdanie potwierdza również okoliczność, że skarżący faktycznie miał powierzane pełnienie tych obowiązków na okres przekraczający 12 miesięcy. Okoliczność ta miałaby jednak znaczenie wówczas, gdyby istniała norma prawna przewidująca, że w przypadku naruszenia art. 37 ustawy o Policji poprzez powierzenie policjantowi pełnienia obowiązków na innym stanowisku na okres powyżej 12 miesięcy, policjant automatycznie, z mocy prawa jest mianowany na to stanowisko. Takiej jednak regulacji nie ma, a do mianowania na inne (wyższe) stanowisko w Policji nie mają zastosowania przepisy kodeksu pracy, a co za tym idzie również orzecznictwo Sądu Najwyższego. Zauważyć należy, że niniejsza sprawa jest kolejną, zainicjowaną przez skarżącego sprawą dotycząca określenia zajmowanego przez niego stanowiska w chwili zwalniania go ze służby, co miało miejsce w lutym 2009 r. I tak zaskarżył on rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji dot. zwolnienia go ze służby ze stanowiska z uposażeniem wynikającym z 03 grupy podczas, gdy jego zdaniem powinien być zwolniony ze stanowiska zastępcy dyżurnego z uposażeniem wynikającym z 05 grupy (sprawa II SA/Ke 250/09, w której skarga została prawomocnie oddalona). Co najmniej trzykrotnie domagał się wszczęcia przez Komendanta Policji postępowania w przedmiocie mianowania go na stanowisko Zastępcy Dyżurnego (II SAB /Ke 25/12 – skarga prawomocnie oddalona, II SAB/Ke 30/14, II SAB/Ke 11/15 – skargi prawomocnie odrzucone). Wystąpił również o zmianę rozkazu personalnego z [...], którym został między innymi mianowany na stanowisko służbowe referenta Ogniwa Ochronnego Sekcji Prewencji z uposażeniem wynikającym z 03 grupy zaszeregowania (w sprawie II SA/Ke 41/15 prawomocnym wyrokiem jego skarga od decyzji odmawiającej zmiany tego rozkazu została oddalona). Co najmniej dwukrotnie domagał się także wydania zaświadczenia: o przebiegu służby w okresie od 1 stycznia 2007 r. do dnia zwolnienia ze służby – sprawa II SA/Ke 857/13 oraz o powierzeniu w czasie służby czynnej w Policji obowiązków zastępcy dyżurnego KPP w okresach od 1 lipca 2007 r. do 30 października 2007 r., od 1 maja 2008 r. do 15 czerwca 2008 r. oraz od 16 października 2008 – jego skargi na postanowienia odmawiające wydania zaświadczeń zostały prawomocnie oddalone. Z powyższych spraw wynika, że skarżący nie kwestionuje, że nie został mianowany na podstawie art. 99 ustawy o Policji na stanowisko zastępcy Dyżurnego KPP w [...], a jedynie uważa, że powinien być mianowany na to stanowisko i zwolniony z tego właśnie stanowiska, z ustaleniem stosownego dla tego stanowiska wynagrodzenia. Ponieważ jednak cały czas pozostają w obrocie: rozkaz personalny Nr [...] z dnia [...] zwalniający skarżącego ze stanowiska referenta Ogniwa Patrolowo – Interwencyjnego Sekcji Prewencji z dniem 15 czerwca 2008 r. i mianujący go na równorzędne stanowisko służbowe referenta Ogniwa Ochronnego z uposażeniem zasadniczym wynikającym z zaszeregowania w 03 grupie jak i rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji nr [...] o zwolnieniu go ze służby ze wskazaniem zaszeregowania wynikającego z zajmowanego przez M.M. stanowiska referenta, nie jest możliwe wydanie skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Stałoby ono bowiem w sprzeczności z tymi dokumentami. Jak wskazał w wyroku z 15 stycznia 2014 r. w sprawie I OSK 1518/12 NSA, "nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów". Istnienie wyżej opisanych rozkazów personalnych powoduje, że żadne dodatkowe postępowanie wyjaśniające nie może doprowadzić do wydania skarżącemu zaświadczenia stwierdzającego, że zajmował on stanowisko zastępcy Dyżurnego KPP, skoro jedynie pełnił obowiązki na tym stanowisku do 15 października 2008 r. Tymczasem treść zaświadczenia, którego wydania domaga się skarżący może sugerować, że był on mianowany na to stanowisko, skoro żąda on stwierdzenia, że stanowisko to zajmował i nie został z niego odwołany. W ocenie Sądu organ mógł rozpoznać jednym rozstrzygnięciem zawarte w jednym piśmie wnioski skarżącego, oba bowiem żądane zaświadczenia pozostają ze sobą w ścisłym związku i w zasadzie można je uznać za jedno żądanie, to jest wydania zaświadczenia odnośnie zajmowania stanowiska i związanej z tym stanowiskiem grupy zaszeregowania. Mając powyższe na uwadze, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sad Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zmianami).