I SA/Po 1305/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieważności zapisów uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oddala skargę. Rada Miejska [...] w dniu [...] marca 2015 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu i zakresu przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji. Uchwała została doręczona Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...] w dniu [...] kwietnia 2015 r. Regionalna Izba Obrachunkowa, na podstawie przepisów art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej: "k.p.a.") w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej "u.s.g."), zawiadomiła przedstawiciela Gminy o wszczętym postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do przedmiotowej uchwały. Termin rozpatrzenia sprawy został wyznaczony na dzień [...] kwietnia 2015 roku. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 u.s.g., orzekło nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu i zakresu przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji, w części dotyczącej: 1) wyrażenia " ,z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie przewidzianej na ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Gminę [...] chyba, że ta kwota będzie niższa niż 75% wydatków bieżących" z § 4 ust. 1, 2) wyrażenia " ,z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia innej formy wychowania przedszkolnego, w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Gminę [...] chyba, że ta kwota będzie niższa niż 75% wydatków bieżących" z § 4 ust. 2, 3) § 5 ust. 3, 4) § 6 ust. 4, 5) wyrażenia "i umów zawieranych z rodzicami" z § 7 ust. 4, z powodu naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej: "u.s.o.") oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. – dalej: "u.f.p."). W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że rozwiązanie przyjęte przez Radę Miejską w § 4 ust. 1 oraz § 4 ust. 2 wskazanej uchwały w zakresie dotacji dla ucznia niepełnosprawnego nie gwarantuje, zdaniem Kolegium, że dotacja na ucznia niepełnosprawnego w każdym przypadku będzie co najmniej równa dotacji na ucznia pełnosprawnego. Może się bowiem zdarzyć, że wielkość dotacji na ucznia niepełnosprawnego, ustalona w oparciu o odpowiednik kwoty przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej, będzie niższa niż wielkość dotacji dla pozostałych uczniów (nie niepełnosprawnych) ustalona w oparciu o ponoszone wydatki bieżące. W ocenie organu regulacja zawarta w § 5 ust. 3 badanej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 90 ust. 3c u.s.o., a w konsekwencji z art. 90 ust. 4 u.s.o. Ponadto przepis art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej: "Konstytucja RP") jednoznacznie określa, iż stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych. Postanowienia aktów prawa miejscowego, a takim aktem jest niewątpliwe uchwała Rady Miejskiej [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji (...), nie mogą wykraczać poza granice kompetencji przysługujących organowi stanowiącemu, w tym przypadku poza zakres określony przepisami art. 90 ust. 3c i ust. 4 u.s.o. Biorąc to pod uwagę Kolegium Izby postanowiło o stwierdzeniu nieważności wskazanej regulacji, jako niezgodnej z przywołanymi przepisami prawa. Jednocześnie Kolegium Izby wskazuje, że wyeliminowanie z treści uchwały zapisów o terminie przekazywania dotacji nie czynią z niej regulacji niekompletnej. Termin ten wynikać będzie bowiem wprost z przepisów ustawowych. Zdaniem Kolegium przepis § 6 ust. 4 pozostaje w sprzeczności z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W tym zakresie Kolegium Izby stwierdziło, że Rada Miejska [...] przekroczyła granice przysługujących jej kompetencji, ustalając dla rozliczenia nadpłaty dotacji termin dłuższy niż wynika to z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Kolegium wskazało ponadto, że błędnie w § 7 ust. 1 przywołano § 4 i § 5, albowiem z treści uchwały wynika, że powinny zostać przywołane odpowiednio: § 3 i § 6. W dniu [...] czerwca 2015 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] wpłynęła skarga Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze uchwałę Nr [...] Kolegium RIO w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w części obejmującej punkt 1), 2) i 5). Zaskarżonej uchwale Burmistrz Gminy zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez błędną interpretację i wniósł o uchylenie zaskarżonego w części aktu nadzoru. W odniesieniu do zakwestionowanych przez organ nadzoru sformułowań z § 4 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej [...] podniósł, że "ustawodawca określając, że organ stanowiący gminy może ustalić wielkość dotacji na ucznia niepełnosprawnego na poziomie nie niższym niż kwota przewidziana w subwencji oświatowej, dał mu prawo do ustanowienia tej kwoty na poziomie równym tej subwencji". Zwrot "nie niższy niż" zakłada dopuszczalność ustalenia na poziomie "równym z". Dodana na końcu przepisu klauzula "chyba, że ta kwota będzie niższa niż 75% wydatków bieżących" oznacza kwotę przewidzianą na ucznia pełnosprawnego. W ocenie skarżącego, Kolegium niewłaściwie zinterpretowało przepisy art. 90 u.s.o., a z pewnością nie miało miejsca istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności wskazanych części uchwały Rady Miejskiej [...]. Skarżący nie podzielił również oceny RIO w zakresie zapisu § 7 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej dotyczącego prawa Gminy do wglądu do umów zawieranych z rodzicami, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 09 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12. W orzeczeniu tym Sąd stwierdził, iż upoważnienie do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości przyznanych dotacji pozostawia organom jednostek samorządu terytorialnego margines swobody regulacyjnej zapewniający skuteczne wykonywanie kompetencji, jako że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. NSA dopuścił możliwość żądania np. udostępnienia wszelkiego rodzaju dokumentów związanych z przedmiotem kontroli. W ocenie skarżącego umowy z rodzicami są takimi właśnie dokumentami, gdyż potwierdzają liczbę dzieci, na które pobierana jest dotacja. W pozostałym zakresie uchwała Nr [...] r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie została zaskarżona. Odpowiadając na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, polegającą na kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Według art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. kontrolą sądowoadministracyjną objęte są akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem badaniu w rozpoznawanej sprawie podlega kwestia czy zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem. Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Regionalna Izba Obrachunkowa oceniając uchwałę Rady Miejska [...] z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu i zakresu przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji, procedowała w ramach przysługujących jej kompetencji, zastosowała właściwe przepisy prawa materialnego i sformułowała prawidłowe wnioski. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił m.in. art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W świetle powołanych przepisów uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g obejmuje sprzeczność postanowień uchwały lub zarządzenia z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz judykatury do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 825/11, LEX nr 1087110). Mając powyższe na uwadze nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi dotyczący niewłaściwej interpretacji przez organ nadzoru art. 90 u.s.o. w zakresie uchybień § 4 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej. Kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przewidziana przepisem art. 90 ust. 4 u.s.o. sprowadza się do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, z uwzględnieniem w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Ponadto obowiązkiem organu stanowiącego przy ustalaniu trybu udzielania dotacji jest określenie konkretnej podstawy jej obliczenia, gdyż ustawodawca określił jedynie jej dolną granicę. Tak więc omawiany przepis upoważnia organ jednostki samorządu terytorialnego jedynie do określenia w sposób techniczny (formalny) zakresu danych, które wniosek ma zawierać. Organ wydając uchwałę nie może ustalić odmiennych od zawartych w art. 90 ust. 2b i 2d u.s.o. (a w okresie do 31 sierpnia 2015 r. - w art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2013 r. poz. 827, ze zm.) zasad ustalania kwot dotacji. Obowiązkiem gminy jest przyznanie dotacji na każdego ucznia: - niepublicznego przedszkola w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę; - innych form wychowania przedszkolnego w wysokości nie niższej niż 40 % wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę. Zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 8 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 299/12, LEX nr 1328496), przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej. Organ samorządu terytorialnego wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Wprowadzając w § 4 swej uchwały następujące uregulowania: 1) "1. Niepubliczne przedszkole otrzymuje dotację na każdego ucznia w wysokości 75% ustalonych w budżecie wydatków bieżących, ponoszonych na uczniów w przedszkolach publicznych danego rodzaju prowadzonych przez Gminę [...], w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie przewidziane na ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Gminę [...] chyba, że ta kwota będzie niższa niż 75% wydatków bieżących. 2) "2. Niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego otrzymują na każdego ucznia dotację w wysokości 75% ustalonych w budżecie wydatków bieżących, ponoszonych na uczniów w przedszkolach publicznych oddziałami ogólnymi prowadzonych przez Gminę [...], w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia innej formy wychowania przedszkolnego, w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Gminą [...] chyba, że ta kwota będzie niższa niż 75% wydatków bieżących". Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu, bowiem Rada Miejska [...] dokonała modyfikacji przepisu przy określeniu podstawy obliczenia dotacji na ucznia niepełnosprawnego w sposób, który nie gwarantuje dofinansowania takiego ucznia na poziomie dotacji dla ucznia pełnosprawnego w sytuacji, gdy odpowiednik kwoty przewidzianej na ucznia niepełnosprawnego w części oświatowej subwencji ogólnej będzie niższy niż wielkość dotacji na uczniów ustalona w oparciu o ponoszone wydatki bieżące. Dodanie w § 4 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej w końcowej części zdania zastrzeżenia "chyba, że ta kwota będzie niższa niż 75% wydatków bieżących" wprowadza dodatkowe wątpliwości interpretacyjne tego postanowienia. Skarżący próbuje wyjaśnić treść kwestionowanego przepisu stwierdzając, iż chodzi tu o kwotę przewidzianą na ucznia pełnosprawnego. Sensu unormowania nie można jednak domniemywać. Obarczone taką wadą uregulowanie stanowiące akt prawa miejscowego nie powinno pozostawać w obrocie prawnym, co uzasadniło Kolegium w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym. Kwestionowanie przez organ nadzoru postanowienia § 7 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej, zgodnie z którym: "4. Kontrolujący ma prawo wglądu do dokumentacji przebiegu nauczania, dokumentacji organizacji i dokumentacji finansowej szkoły w tym statutu placówki i umów zawieranych z rodzicami", - w części dotyczącej żądania wglądu do umów zawieranych z rodzicami, znajduje oparcie w art. 90 ust. 4 i art. 90 ust. 3f u.s.o. Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. ustalając tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Podstawą obliczenia dotacji jest, jak wynika z treści art. 90 ust. 2b i 2d u.s.o. (a do dnia 31 sierpnia 2015 r. - z art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw), rzeczywista liczba uczniów. To kryterium oraz sposób wykorzystania dotacji stosownie do art. 90 ust. 3d u.s.o. warunkują zakres kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Ramy uprawnień kontrolnych wyznaczone zostały przepisami art. 90 ust. 3e-3g tej ustawy. Stosownie do art. 90 ust. 3f u.s.o. osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkól niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a - dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3 oraz ich weryfikacji. Wbrew stanowisku skarżącej, umowy cywilnoprawne z rodzicami nie mieszczą się w żadnej z kategorii dokumentacji wymienionej w przytoczonym przepisie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest fakt, że ustawodawca jako odrębny rodzaj dokumentacji (niż organizacyjna, finansowa, czy przebiegu nauczania) potraktował nawet listy obecności. Tym bardziej więc umowy z rodzicami nie są dokumentami, o których mowa w art. 90 ust. 3f u.s.o. Rzeczywistą liczbę uczniów można ustalić w oparciu o inne źródła. Nie ma też podstawy do wglądu w umowy cywilnoprawne zawierane pomiędzy przedszkolem niepublicznym, a rodzicami na etapie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Również przywołane przez skarżącego orzeczenie NSA nie formułuje tezy aprobującej prawo żądania wglądu w takie umowy. W świetle przedstawionych okoliczności Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.