IV SA/Gl 200/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] roku nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1456) odmówiono T. F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała ani do 18 roku życia ani w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o częściowej niekonstytucyjności ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez wprowadzenie kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy. Nie stanowi również podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i nie kreuje prawa do żądania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych jeżeli niepełnosprawność tych osób powstała już po okresie dzieciństwa. Odwołując się od uzyskanej decyzji T. F. opisała swoją sytuację materialną i życiową. Podniosła, że opieka nad synem jest opieką całodobową wykluczającą podjęcie pracy, a jedynym jej i syna dochodem jest zasiłek pielęgnacyjny i dotychczas otrzymywane świadczenie pielęgnacyjne otrzymywane do listopada 2014r. Uzyskiwane kwoty nie wystarczały na zaspokojenie codziennych potrzeb związanych z leczeniem syna i opieką nad nim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Kolegium odniosło się do dołączonego do akt orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] z którego wynika, że syn odwołującej został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 30 listopada 2016r. Orzeczenie wskazuje, że niepełnosprawność istnieje od 17 lipca 2011r. a ustalony stopnień niepełnosprawności datuje się od 26 sierpnia 2011r. Kolegium zauważyło, że z dokumentu tego wynika niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji strony, jednak powstała ona po ukończeniu przez niego 33 roku życia. Organ odwoławczy wskazał na brzmienie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Kolegium zauważyło, że organy orzekające w sprawie są związane przedstawioną regulacją prawną i nie mogą odstąpić od jej stosowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oświadczyła, że dotychczas otrzymywała z tytułu opieki nad synem świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 520 zł i skarżoną decyzję uważa za krzywdzącą i niezgodną z prawem. Zwróciła uwagę na treść art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przedstawiła treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osoba niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany dotychczasowo zajmowanego stanowiska. Odnosząc się do wskazanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego Kolegium zauważyło, że wyrok ten nie oznacza usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności z ustawy i nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego a nadto nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli ich niepełnosprawność powstała już po okresie dzieciństwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak stanowi art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne w zakresie swoich kompetencji sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym kontrolę wydawanych przez organy administracji decyzji. Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym. Wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd administracyjny kontrolujący daną decyzję, władny jest ją wzruszyć. Bierze przy tym pod uwagę zarzuty zawarte w skardze, a także bada sprawę z urzędu, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach doprowadziła do uwzględnienia złożonej przez T. F. skargi, bowiem Sąd nie podzielił stanowiska organu co do znaczenia dla kontrolowanej sprawy wydanego przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 21 października 2014r. wyroku sygn. akt 38/13 publ. OTK-A 2014/9/104. Nie można zgodzić się z wyrażonym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i powtórzonym w odpowiedzi na skargę poglądem, że "wyrok ten nie oznacza usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności z ustawy". Przypomnieć tu należy, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę tak przy wydawaniu aktu prawnego przez uprawniony organ, jak i przy jego kontroli dokonywanej w ramach postępowania sądowadministracyjnego. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nie respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji). Przy rozstrzygnięciach o charakterze negatoryjnym Trybunału, czyli orzekających o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że do wszelkich stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatoryjnego - bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 ab initio Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy (por. np. M. Safjan "Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej" PiP nr 9/2002, L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005). Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być także uznana za wadliwą. Wadliwość ta może odpowiadać przesłance rażącego naruszenia prawa. Przedstawione zasady dotyczą zarówno wyroku negatoryjnego odnoszącego się do całej kontrolowanej normy prawnej jak też do jej części, czyli tzw. wyroku zakresowego. Przez "orzeczenie zakresowe" rozumie się orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, którego sentencja zawiera frazę: "w zakresie, w jakim" (lub jej podobną). Skutkiem negatoryjnego wyroku zakresowego nie jest utrata mocy obowiązującej całego kontrolowanego przepisu lecz "wycięcie" z jego zakresu mieszczącego się w nim fragmentu uznanego za sprzeczny z Konstytucją. Jak bezspornie wynika z sentencji wyroku z dnia 21 października 2014r. sygn. akt 38/13 Trybunał Konstytucyjny odniósł się do określonego zakresu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzając, że przepis ten w części, w jakiej różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stosowanie zatem, po ogłoszeniu w/w wyroku, przepisu art. 17 ust. 1b w/w ustawy, w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu, pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organów stosujących prawo ukształtowanym na podstawie przywołanych wyżej przepisów art. 190 ust. 1, art. 2 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowisko zajęte przez organy w kontrolowanych decyzjach nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia w świetle cyt. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie jest to bowiem wyrok, w którym Trybunał odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego fragmentu kontrolowanej normy. Sąd rozważył nadto, czy analizowany wyrok może zostać uznany za wyrok określany w piśmiennictwie prawniczym, jako wyrok aplikacyjny. W praktyce orzeczniczej Trybunał Konstytucyjny wykształcił bowiem szereg instrumentów, które służą minimalizowaniu skutków jego orzeczeń i kształtowaniu sposobu ich wykonania. Można do nich zaliczyć m.in. wyrok aplikacyjny. Wyrok aplikacyjny to orzeczenie, w którego sentencji TK stwierdza nie tylko zgodność albo niezgodność z Konstytucją zaskarżonego przepisu, ale nadto rozstrzyga o skutkach prawnych tego orzeczenia dla ukształtowanych przed dniem jego ogłoszenia sytuacji prawnych. Wskazówki dotyczące wykonywania orzeczeń TK dla prawodawcy i sądów TK formułuje często w uzasadnieniach swoich orzeczeń i chociaż uzasadnienie wyroku TK nie ma mocy powszechnie obowiązującej, to jednak pewne jego fragmenty stanowiąc ratio decidendi są w szczególny sposób związane z sentencją i stanowić mogą w pewnym sensie jej uzupełnienie. Aczkolwiek koncepcja ta jest krytykowana w piśmiennictwie prawniczym (por. glosa do wyroku TK z 18 grudnia 2014r. sygn. akt K33/13 – gdzie stwierdza się, że ani art. 190 ust. 3 ani też żaden inny przepis Konstytucji nie pozwala na to, by poza rozstrzygnięciem o niezgodności rozważać także o skutkach wyroku) wyjaśnianie skutków swoich orzeczeń oraz wskazówki dotyczące ich wykonania TK postrzega jako przejaw ochrony konstytucyjności porządku prawnego. Samo bowiem wyeliminowanie niekonstytucyjnych norm prawnych z systemu w następstwie orzeczenia TK w wielu wypadkach jest niewystarczające, a zapewnienie stanu zgodnego z Konstytucją wymaga aktywności prawodawcy lub sądów (por. Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego Tom XLVIII Skutki wyroków trybunału konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, redakcja Maciej Bernatt, Jakub Królikowski, Michał Ziółkowski, Warszawa 2013). W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014r. sygn. akt 38/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Powyższe wskazania dotyczące wykonywania wyroku wydanego przez Trybunał Konstytucyjny traktowane być mogą jako wskazania charakteryzujące wyrok aplikacyjny. Wskazania te, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przełamują w żadnym wypadku zasad wynikających z wyżej przedstawionych przepisów ustawy zasadniczej stanowiąc o skutkach prawnych tego orzeczenia dla ukształtowanych po jego ogłoszeniu sytuacji prawnych. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych zarysowała się już linia orzecznicza, którą można uznać za ugruntowaną, a którą podziela skład orzekający w kontrolowanej sprawie (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2015r. II SA/Bd 327/15, WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 577/15, WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. II SA/Ol 623/15, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia |2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia|2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14 i II SA/Łd 424/15 z dnia 29 lipca 2015 oraz inne). Stwierdza się tam m.in., że Trybunał Konstytucyjny nie mógł w uzasadnieniu przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Nadto interpretacja fragmentu uzasadnienia, nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Reasumując, Sąd uznaję, że orzekające w sprawie organy zastosowały art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia faktu, iż doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu. W ponownym postępowaniu konieczne będzie zatem podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b o świadczeniach rodzinnych, która utraciła moc obowiązującą. Organ weźmie pod uwagę, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej prowadząc do arbitralnego zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych zostało uznane za niezgodne z Konstytucją RP. Prowadząc ponowne postępowanie organ ustali nadto stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawodawcę do nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, czego dotychczas nie wykonał. W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę, Sąd orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.