II OSK 866/14

Dnia 2 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marek Wroczyński /spr./ po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 751/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Syg. akt II OSK 866/14 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 roku, syg. akt IV SA/Po 751/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2013 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddalił skargę. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 17 stycznia 2013 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] ( dalej jako skarżący bądź stowarzyszenie) o stwierdzenie nieważności wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz decyzji z dnia [...] lipca 1997 roku, znak [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w [...], oznaczonego jako działki nr [...]/1 i [...]/3 dla inwestycji polegającej na budowie składowiska odpadów komunalnych dla Miasta i Gminy Swarzędz i dopuszczenie do udziału w sprawie. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnosił, że wskazana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, gdyż jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazywał, że decyzja obarczona jest następującymi wadami : w decyzji nie wskazano podmiotu, który wystąpił z wnioskiem, do decyzji dołączona jest mapa, na której nie figurują działki nr [...]/1 i [...]/3, a jest tylko działka nr [...], wskazane działki nie leżą na terenach przeznaczonych pod wysypisko śmieci, decyzja nie zawiera żadnego warunku wynikającego z przepisu szczególnego, nie zawiera warunków obsługi terenu w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, nie zawiera jakichkolwiek wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu biorąc za podstawę art. 31 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2013 roku. poz.267 dalej jako k.p.a.) odmówiło wszczęcia na żądanie organizacji społecznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia [...] lipca 1997 roku. W uzasadnieniu organ wskazywał, że zgodnie z wyżej powołanymi przepisami organizacja społeczna jaką jest stowarzyszenie, może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia, ewentualnie dopuszczenia do udziału w sprawie jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i za wstąpieniem przemawia interes społeczny. W ocenie Kolegium stowarzyszenie nie wskazało na konkretny interes społeczny , który by dawał podstawy do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w postępowaniu nieważnościowym. Zdaniem organu w interesie społecznym i zgodnie z celami statutowymi stowarzyszenia byłoby zainicjowanie ewentualnych działań zmierzających do ustalenia ewentualnych negatywnych oddziaływań wynikających z lokalizacji składowiska. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało postanowienie własne z dnia [...] lutego 2013 roku. Oceniło, że stowarzyszenie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazało spełnienia przesłanki występowania interesu społecznego we wszczęciu postępowania, zwłaszcza że dopiero po 16 latach od wydania decyzji społeczność wsi, działająca przez stowarzyszenie uznała, że w interesie społecznym jest wystąpienie z żądaniem wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji. Wskazywało, że stowarzyszenie podejmując się roli ,,reprezentanta społecznego ‘’ powinno uprawdopodobnić, że jest przygotowane do wypełniania tej roli oraz że działając w interesie społecznym, przyczyni się do lepszego załatwienia sprawy. Organizacja społeczna zatem winna uprawdopodobnić, że poprzez swój udział przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jej celów. Na postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło stowarzyszenie. Skarżący zarzucał zarzut naruszenia art. 31 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie polegające na niewłaściwym uznaniu przez organ, że stowarzyszenie nie może występować z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie składowiska odpadów komunalnych, gdyż nie przemawia za tym interes społeczny, w sytuacji gdy jest akurat odwrotnie. W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie wskazywało, że błędny jest pogląd iż nie wykazało interesu społecznego we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Wskazywało, że stowarzyszeniu, którego członkami są mieszkańcy wsi oraz osoby posiadające nieruchomości na jej terenie, zależało na przeprowadzeniu kontroli, czy wydana decyzja w sprawie zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie składowiska odpadów komunalnych, usytuowanego na terenie działalności stowarzyszenia było zgodne z prawem. Kontrola społeczna w przedmiotowej sprawie była jak najbardziej uzasadniona, a nawet konieczna i miała swoje uzasadnienie w regulaminie stowarzyszenia. Skarżący podnosił, że organ wykazał się niekonsekwencją ponieważ sam przyznaje, że sprawa ma wpływ na życie społeczności, a z drugiej strony twierdzi, że za wszczęciem postępowania nie przemawia interes społeczny. W ocenie skarżącego skoro wieś znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu jakim jest składowisko, to niewątpliwie należy uznać, że wszczęcie postępowania było uzasadnione wprost celami regulaminowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę przywołał przepis art. 31 § 1 k.p.a. w myśl którego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacyjnymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. W ocenie Sądu organ słusznie uznał, że stowarzyszenie nie wykazało, że za wszczęciem postępowania w tej sprawie rzeczywiście przemawia interes społeczny, a nadto nie został spełniony wymóg zgodności żądania wszczęcia postępowania z celami statutowymi organizacji społecznej. Odnośnie braku interesu społecznego sąd podzielił stanowisko prezentowane przez organ w zaskarżonym postanowieniu a nadto stwierdził, że biorąc pod uwagę fundamentalną zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), a także regulacji szczegółowych ograniczających możliwość usuwania (uchylania, stwierdzania nieważności lub wygaśnięcia) wadliwych decyzji z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych istotne wątpliwości budzi w ogóle zasadność formułowania kategorii interesu społecznego, który miałby się sprowadzać do eliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem. Odnosząc się do braku interesu wynikającego z celów regulaminu stowarzyszenia sąd wskazał, że powoływanie się na cel regulaminowy wynikający z pkt 7 lit.a – ,, działania na rzecz wsi [...] ‘’ jest sformułowany w sposób zbyt ogólnikowy ( niekonkretny) i wieloznaczny, aby pozwalał na ustalenie rzeczywistych i podstawowych kierunków działalności stowarzyszenia, a co za tym idzie aby stanowił należytą podstawę do wykazania przez tę organizację wymaganego związku między działalnością stowarzyszenia, a przedmiotem danego postępowania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie [...] podnosząc zarzuty naruszenia : - przepisów prawa materialnego – art. 31 § 1 i 2 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez błędne uznanie, że brak było przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 1997 roku, znak [...], którą to decyzją organ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w [...], oznaczonego numerem geodezyjnym [...]/1 i [...]/3 dla inwestycji polegającej na budowie składowiska odpadów komunalnych dla miasta i gminy Swarzędz. - przepisów postępowania – art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2012 roku , poz. 212, dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych( DZ.U nr 153, poz. 205 ze zm. dalej jako ustawa) polegające na nieobiektywnym zbadaniu i dokonaniu zgodności oceny rozstrzygnięcia z prawem materialnym. - przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonych orzeczeń, pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawdzie. W związku ze wskazanymi naruszeniami skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi jej autor w odniesieniu do naruszeń przepisów prawa materialnego wskazywał, że błędne jest stanowisko sądu, iż nie zachodzą podstawy do uznania, że skarżący kasacyjnie nie wykazał zarówno interesu społecznego, ani celów statutowych pozwalających na wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd błędnie przyjął, że zapis z regulaminu stowarzyszenia mówiący iż ,, celem stowarzyszenia jest działanie na rzecz wsi [...] ‘’ jest zapisem zbyt ogólnym, aby mógł on być uznany za nie dający się wykazać związku pomiędzy określonym celem a przedmiotem sprawy- nieważnością decyzji ustalającej lokalizację składowiska odpadów komunalnych. Jego zdaniem nie ulega wątpliwości, że ulokowanie takiej inwestycji na terenie wsi, nie jest ani dobre, ani korzystane, co pozwala uznać, że wskazywany zapis daje podstawę do uznania, iż legitymacja skarżącego kasacyjnie wynika z treści regulaminu. Także stanowisko sądu akceptujące ocenę organu, iż interes społeczny nie przemawia za tym, żeby uznać, że stowarzyszenie ma legitymację do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. jest błędne i narusza zaskarżony przepis art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Skarżący wskazywał, że działania tegoż stowarzyszenia podejmowane od samego początku nie służyły tylko interesom partykularnym samej organizacji, a były podejmowane w interesie społecznym. To w interesie społecznym zdaniem skarżącego jest usunięcie z obrotu prawnego wadliwych orzeczeń administracyjnych, rażąco naruszających prawo i niewątpliwie szkodzących wsi [...]. Korekta błędnych decyzji jest nie tylko prawem, ale wręcz obowiązkiem ( nakazem) wynikającym z interesu społecznego, a udział organizacji społecznych we wszczęciu postępowania sprzyja realizacji podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 3 § 2 oraz art.1 § 1 i 2 ustawy skarżący kasacyjnie podnosił, iż uniemożliwienie zbadania decyzji( odmowa wszczęcia postępowania), co do której uprawdopodobniono wystąpienie przesłanki nieważnościowej z inicjatywy autentycznej organizacji społecznej i spełniającej warunki żądania wszczęcia postępowania i uczestniczenia w nim na prawach strony, bez wątpienia narusza zasadę praworządności oraz wzbudza nieufność do władzy publicznej. Uzasadniając naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w związku z art. 151 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucał, że kontrolowane postanowienie winno być uchylone w oparciu o przepis art. 145 p.p.s.a., a nie oddalona skarga w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odpowiadając na skargę kasacyjną wnosiło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał ten drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz.120 ). W ramach wywiedzionej skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy są wskazywane przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz przepisy art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy. Zwrot normatywny ,, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy’’ zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej decyzji( wyrok NSA z 13 stycznia 2015 roku, syg. akt II GSK 2084/13). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane przepisy art. 145 § 1pkt 1 lit.a) i art. 151 p.p.s.a. mogą stanowić podstawę prawną orzekania dla sądu administracyjnego i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie wespół z innymi przepisami postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, do naruszenia których w ocenie skarżącego doszło. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. odnosi się do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na treść orzeczenia i mógł stanowić podstawę skargi kasacyjnej w ramach zarzutu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednim przepisem prawa materialnego. Wywodzenie naruszenia wyżej wskazanego przepisu w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w kontekście naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania nie znajduje usprawiedliwienia. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozstrzygania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a.( wyrok NSA z 19 stycznia 2012 roku, syg. akt II OSK 2077/10). Zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy są nieusprawiedliwione. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym wskazującym na zakres kognicji sądów administracyjnych. Zarzut naruszenia tego przepisu winien wskazywać, iż sąd dokonał kontroli legalności rozstrzygnięć organów administracji publicznej z przekroczeniem wyszególnionego tym przepisem zakresu. Natomiast przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To, czy ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia była prawidłowa czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Wyjątkowo gdyby np. sąd skontrolował zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekł w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Autor skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia wyżej wskazanych przepisów czyni samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, a ich naruszenie upatruje w braku obiektywizmu przy zbadaniu i dokonaniu zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie w żadnym stopniu nie wykazał, że powołane przepisy ustrojowe zostały naruszone i mogą stanowić podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 31 §1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie należy zauważyć, że dokonana ocena, iż stowarzyszenie nie wykazało, że wszczęcie postępowania, dopuszczenie jej do udziału w sprawie jest usprawiedliwione celami statutowymi i przemawia za tym interes społeczny znajduje swoje uzasadnienie. Żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi, a więc musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z przedmiotem działalności organizacji społecznej. Działalność organizacji musi być określona jak najszczegółowiej, aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się z przedmiotem sprawy( wyrok NSA z 22 kwietnia 2008 roku, syg. akt II OSK 1499/06). Zgodnie z regulaminem stowarzyszenia w wersji z dnia 2 marca 2013 roku celem jego działalności jest – działanie na rzecz wsi [...], tworzenie płaszczyzny wymiany informacji i współpracy pomiędzy osobami i instytucjami zainteresowanymi. Stowarzyszenie wystąpiło z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia [...] lipca 1997 roku ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w [...], na działkach [...]/1 i [...]/3 dla inwestycji polegającej na budowie składowiska odpadów komunalnych dla Swarzędza. Przedmiotowa decyzja jest rozstrzygnięciem z zakresu zagospodarowania terenu w zakresie możliwości umiejscowienia tam składowiska odpadów komunalnych. Decyzja ta zawiera elementy dotyczące ochrony środowiska. Cele stowarzyszenia wymienione w regulaminie z dnia 2 marca 2013 roku zostały sformułowane zbyt ogólnie by można było uznać, że uzasadniają one wszczęcie postepowania nieważnościowego w sprawie zagospodarowania terenu. Z zapisów regulaminu nie można w sposób pewny wywieść, że celem stowarzyszenia była ochrona ładu przestrzennego lub ochrony środowiska we wsi [...]. Zapisy regulaminu organizacji społecznej winny być tak sformułowane, aby nie nasuwały żadnych wątpliwości na jakie obszary działalności są nakierowane działania. W związku z tym należy zgodzić się ze stanowiskiem sądu, że nie zostały spełnione przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1997 roku, znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie składowiska odpadów komunalnych dla miasta i gminy Swarzędz albowiem wszczęcie takiego postępowania nie było uzasadnione celami statutowymi tego stowarzyszenia. Zgodnie z przepisem art. 31 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany żądanie wszczęcia postępowania uznać za bezzasadne, jeżeli stwierdzi brak jednej z przesłanek określonych w tym przepisie. W tym przypadku brak przesłanki uzasadnienia celami statutowymi powoduje, że istnienie bądź brak przesłanki interesu społecznego nie miało znaczenia dla treści wydanego rozstrzygnięcia. Z wymienionych wyżej względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.