II SO/Go 16/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy z wniosku Stowarzyszenia [...] w przedmiocie wymierzenia grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu za nieprzekazanie skargi do sądu (art. 55 § 1 p.p.s.a.) postanawia: 1. wymierzyć Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych za nieprzekazanie sądowi skargi, 2. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 19 listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] o wymierzenie – na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") – grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w związku z nieprzekazaniem do Sądu skargi na bezczynność z dnia [...] sierpnia 2015 r. wraz z aktami, doręczonej organowi za pośrednictwem poczty w dniu 17 sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca podał, iż pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. doręczył organowi za pośrednictwem Starosty zażalenie na bezczynność w sprawie wydania decyzji administracyjnej na wniosek organizacji o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 1 460 517,58 zł za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia przez Burmistrza w latach 2011-2013 na terenie obu cmentarzy w [...] oraz o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Dalej strona podała, że w związku z brakiem odpowiedzi Kolegium w terminie przewidzianym przez kpa, wniosła wezwanie z dnia [...] czerwca 2015 r. o usunięcie stanu naruszenia prawa. Kolegium nie udzieliło odpowiedzi, natomiast pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. poinformowało stronę skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy na dzień 29 lipca 2015 r. Kolegium nie dotrzymało terminu, w związku z czym Stowarzyszenie wniosło skargę z dnia [...] sierpnia 2015 r. na bezczynność tego organu. Do dnia sporządzenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny Stowarzyszenie nie otrzymało od Kolegium żadnej informacji o przekazaniu skargi Sądowi. Ustosunkowując się do wniosku o wymierzenie grzywny, w piśmie z dnia [...] grudnia 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało go za nieuzasadniony i wskazało na okoliczności mające świadczyć o braku winy organu w nieterminowym przekazaniu skargi. Podało, że po wniesieniu przez Stowarzyszenie w dniu 15 czerwca 2015 r. wezwania w sprawie bezczynności Kolegium w związku z wnioskiem Stowarzyszenia o stwierdzenie bezczynności Starosty zorientowało się, iż popełniło pomyłkę ponownie rozpatrując sprawę wniosku Grupy [...], zamiast wniosku Stowarzyszenia. Organ wskazał, że niezwłocznie podjęto działania w celu załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem Stowarzyszenia m.in. wystąpiono o zwrot dokumentacji do Starosty, o czym poinformowano Stowarzyszenie (pisma z dnia [...] czerwca 2015 r.). Następnie, po otrzymaniu dokumentacji, w dniu 26 sierpnia 2015 r., wystąpiono do Stowarzyszenia o uzupełnienie dokumentacji w sprawie poprzez uzupełnienie braków formalnych (pismo z dnia [...] sierpnia 2015 r.). Dokumentacja została uzupełniona w dniu 27 października 2015 r. (data wpływu do Kolegium). Kolegium w dniu [...] października 2015 r. na posiedzeniu zajęło stanowisko w sprawie zażalenia Stowarzyszenia na bezczynność organu (Starosty) pismem z dnia [...] października 2015 r. Skarga Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2015 r. na bezczynność SKO wpłynęła do Sądu w dniu 20 listopada 2015 r. i została odrzucona postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016r., jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. pełnomocnik organu wskazał, że skarga Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2015 r. zawierała braki formalne, w związku z czym organ wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków, co wpłynęło na przedłużenie okresu przekazania skargi do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie natomiast z § 2 tego przepisu organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Należy wskazać, że trzydziestodniowy termin przewidziany na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy ma istotne znaczenie. Ustawodawca zakreślił bowiem w sposób wyraźny ramy czasowe dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. W ten sposób wykreował odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej. Wyklucza to zarazem jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W konsekwencji organ administracji publicznej musi dochować trzydziestodniowego terminu, w przeciwnym razie naruszy art. 54 § 2 p.p.s.a. W świetle art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów). Grzywna, o której mowa we wskazanym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjno-prewencyjny. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie. Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz z wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Zaznaczenia wymaga zatem, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania przez organ skargi, wraz z aktami sprawy, sądowi administracyjnemu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. o sygn. akt I OZ 868/12, LEX nr 1239526; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OZ 597/11, LEX nr 896315). W tym wymiarze mieści się represyjność wskazanego środka prawnego, służąca także zapobieżeniu powtarzaniu się podobnych uchybień w przyszłości. W danej sprawie może być on przy tym wymierzany wielokrotnie, aż do ostatecznego, zupełnego, pełnego usunięcia przez organ stanu naruszenia dyspozycji art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OZ 418/12, baza orzeczeń CBOIS). Instytucja wymierzenia grzywny, uregulowana w art. 55 § 1 p.p.s.a. służy również ochronie jednej z naczelnych zasad postępowania sądowo-administracyjnego – wyrażonej w art. 7 tej ustawy – zasady szybkości postępowania przed sądem administracyjnym. Ponadto służy zapewnieniu równości stron postępowania sądowo-administracyjnego, gdyż organ nie powinien korzystać z tego, że dzięki dopuszczeniu się zwłoki ma więcej czasu na sporządzenie odpowiedzi na skargę. Dodatkowo należy zauważyć, że przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Fakt przekazania przez organ skargi, wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, w żadnym wypadku nie czyni więc orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, dlatego też postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, baza orzeczeń CBOIS). Przesłanką wymierzenia organowi grzywny jest sam fakt nie wywiązania się z obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., bez względu na powody. Okoliczności naruszenia wskazanego przepisu sąd może natomiast brać pod uwagę przy miarkowaniu wysokości grzywny. Może brać pod uwagę m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów, a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej (por. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I OZ 868/12; z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13, baza orzeczeń CBOIS) W przedmiotowej sprawie niewątpliwe jest, iż skarga na bezczynność SKO z dnia [...] sierpnia 2015r. (data wpływu do organu – 18 sierpnia 2015 r.) została przekazana przez ten organ do Sądu z naruszeniem ustawowo określonego trzydziestodniowego terminu, wpłynęła bowiem do Sądu dopiero w dniu 20 listopada 2015 r. Bezspornie zaistniała zatem przesłanka uzasadniająca wymierzenie organowi grzywny. Wskazane przez organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. przyczyny zwłoki w przekazaniu skargi świadczą o niewystarczającej staranności w prowadzeniu spraw, wymaganej od organu administracji publicznej. Jednakże pomimo tego Sąd stwierdził, że nieprzekazanie skargi w terminie nie spowodowało żadnych negatywnych konsekwencji dla strony skarżącej, ponieważ jej skarga z [...] sierpnia 2015 r. została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia [...] stycznia 2016 r. jako niedopuszczalna. Wobec powyższego Sąd uznał za wystarczające dla realizacji funkcji grzywny, nałożenie na Samorządowe Kolegium Odwoławcze grzywny w symbolicznej wysokości 200 zł. Odnosząc się do twierdzenia pełnomocnika wyrażonego na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r., iż skarga Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2015 r. zawierała braki formalne, w związku z czym organ wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków, co wpłynęło na przedłużenie okresu przekazania skargi do Sądu, należy podkreślić, że nie jest rolą organu ocenianie poprawności formalnej skargi kierowanej do Sądu a tylko wniesionej za pośrednictwem organu. Uzupełnienie braków formalnych skargi wnoszonej do Sądu leży bowiem wyłącznie w gestii tegoż Sądu. Mając na względzie okoliczności sprawy, Sąd orzekł w oparciu o treść art. 55 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.