II OSK 1111/16

Dnia 24 maja 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 646/15 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 4 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 646/15, odrzucił skargę Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z [...] maja 2015 r., którą uchylono uchwałę tego organu z [...] stycznia 2015 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi T. w rejonie ulicy [...] oraz części wsi C. w rejonie ulicy [...]. Skarżące Przedsiębiorstwo w skardze do Sądu pierwszej instancji zarzuciło naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 104 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Podnosząc zarzuty naruszenia powołanych przepisów skarżące Przedsiębiorstwo twierdziło, że od wielu lat na terenie gminy Ż. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na pozyskiwaniu kruszywa. W związku z tym zwróciło się do Rady Gminy Ż. o podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, który obejmuje m.in. działkę nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa i będącą w zarządzie Nadleśnictwa K., na której znajdują się zasoby kruszywa naturalnego. Na skutek tego żądania Rada Gminy Ż. podjęła uchwałę z [...] stycznia 2015 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi T. w rejonie ulicy [...] oraz części wsi C. w rejonie ulicy [...], którą jednakże następnie zaskarżoną uchwałą, powołując się na wynik przeprowadzonych konsultacji społecznych, uchyliła. Zdaniem skarżącego Przedsiębiorstwa uchylenie uchwały z [...] stycznia 2015 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi T. w rejonie ulicy [...] oraz części wsi C. w rejonie ulicy [...] narusza jego interes prawny, gdyż brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwi przeznaczenie gruntu leśnego na cel nieleśny, co uniemożliwi wyłączenie go z produkcji leśnej i w konsekwencji pozyskiwanie z niego kruszywa. Skarżące Przedsiębiorstwo twierdziło przy tym, że na podstawie stosowanego przez analogię art. 15 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze przysługuje mu w stosunku do Skarbu Państwa roszczenie o zawarcie umowy odpowiadającej treścią umowie o użytkowanie górnicze, gdyż rozpoznało i udokumentowało złoże w stopniu umożliwiającym sporządzenie projektu zagospodarowania złoża oraz uzyskało decyzję o zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącego Przedsiębiorstwa, zaskarżona uchwała narusza bezpośrednio i realnie jego interes prawny, przejawiający się w możliwości realizacji uprawnienia do eksploatacji udokumentowanego przez siebie złoża kruszywa. Wywiedziono, że przeznaczenie działki nr [...] na cele nieleśne, co w dalszej perspektywie umożliwi starania o wyłączenie jej z produkcji leśnej oraz zawarcie ze Skarbem Państwa umowy odpowiadającej umowie o ustanowienie użytkowania górniczego, jest możliwe jedynie poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W końcu skarżące Przedsiębiorstwo podniosło, że na przygotowanie dokumentacji niezbędnej do przygotowania złoża znajdującego się na działce nr [...] do eksploatacji poniosło koszty w łącznej wysokości 65.466,30 zł. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przyjmując, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącego Przedsiębiorstwa. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał na charakter uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu, który nie jest źródłem przepisów prawa miejscowego, lecz koniecznym elementem procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wiążącym tylko organ wykonawczy gminy i nie przesądzającym o sposobie zagospodarowana objętych nim nieruchomości. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przyjęto, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na swój wewnętrzny charakter nie narusza niczyjego interesu prawnego, w szczególności na wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12, opublikowany w ONSAiWSA nr 3 z 2014 r., poz. 50. Ocenę tę odniósł także do uchwały o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając, że skoro uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowiła podstawy do przyznania skarżącemu żadnych praw, do także uchylenie takiej uchwały nie mogło żadnych praw naruszyć. W skardze kasacyjnej skarżące Przedsiębiorstwo zarzuciło: - naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez odrzucenie skargi, mimo że skarżące Przedsiębiorstwo wykazało naruszenie swego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, - naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7, art. 12 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżące Przedsiębiorstwo nie jest legitymowane do zaskarżenia zaskarżonej uchwały. Uzasadniając skargę kasacyjną wywiedziono, że zgodnie z art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze podejmowanie i wykonywanie działalności określonej w tej ustawie jest dozwolone tylko wówczas, gdy nie narusza ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w przepisach odrębnych, w razie zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy nie narusza ona sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w przepisach odrębnych. Dalej podniesiono, że stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagających zgody, o której mowa w ustępie drugim tego artykułu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze te przepisy oraz fakt, że część działki nr [...], na której znajdują się udokumentowane złoża kruszywa, stanowi własność Skarbu Państwa i jest obecnie wykorzystywana do produkcji leśnej, odstąpienie przez Gminę Ż. od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia przeznaczenie tego terenu na działalność nieleśną i w konsekwencji wyłączenia go z produkcji leśnej. Skarżące Przedsiębiorstwo podniosło następnie, że znajdująca się na terenie działki nr [...] kopalina to piasek ze żwirem i piasek w związku z czym, stosownie do art. 10 ust. 1 - 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, stanowi ona własność właściciela nieruchomości gruntowej, czyli Skarbu Państwa – Nadleśnictwa K. Dalej powołano się na wydaną na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2015 r. o zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej na tę kopalinę, co - zdaniem skarżącego Przedsiębiorstwa – świadczy o spełnieniu przez nie przesłanek określonych w art. 15 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, przewidującym roszczenie o zawarcie umowy o użytkowanie górnicze z pierwszeństwem przed innymi dla podmiotu, który rozpoznał złoże kopaliny stanowiące przedmiot własności górniczej, udokumentował je w stopniu umożliwiającym sporządzenie projektu zagospodarowania złoża oraz uzyskał decyzję zatwierdzającą dokumentację tego złoża. Zaznaczono przy tym, że roszczenie to przysługuje jedynie wobec złóż kopalin objętych własnością górniczą oraz że ustawodawca nie przewidział w powołanej ustawie sytuacji, polegającej na tym, że rozpoznano złoże kopaliny, która nie jest objęta własnością górniczą, ale stanowi własność Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości gruntowej. Z tego powodu uznano, że do tej sytuacji należy przez analogię stosować art. 15 ustawy Prawo geologiczne i górnicze i przyjąć, że skarżącemu przysługuje względem Skarbu Państwa roszczenie o zawarcie umowy odpowiadającej swoją treścią umowie o ustanowienie użytkowania górniczego. Z tego względu, jak wywiedziono, skarżące Przedsiębiorstwo, mimo że nie jest właścicielem działki nr [...], należy traktować jak "właściciela obszaru, który miał zostać pierwotnie objęty zamierzeniem planistycznym Gminy". Zdaniem skarżącego Przedsiębiorstwa "każda zatem próba realizacji zamierzenia planistycznego lub odstąpienia od takiego zamierzenia przez Gminę, w stosunku do przedmiotowego terenu, będzie skutkować bezpośrednią ingerencją w sferę interesu prawnego Skarżącego, przejawiającego się możliwością lub brakiem możliwości korzystania z nieruchomości". Zdaniem skarżącego Przedsiębiorstwa uchylenie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób realny i bezpośredni narusza jego interes prawny, przejawiający się w możliwości realizacji uprawnienia do eksploatacji udokumentowanego przez niego złoża kruszywa. Ponadto skarżące Przedsiębiorstwo wywiodło, że ze względu na pewne cechy, jak np. występowanie złóż kopalin, posiadające je tereny są "predysponowane do określonego sposobu zagospodarowania, zgodnego z przeznaczeniem". W takich przypadkach uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "nie ogranicza się wyłącznie do wykazania intencji objęcia danego obszaru bliżej nieokreślonym zamierzeniem planistycznym, lecz stanowi wyraz woli organu planistycznego w zakresie optymalnego wykorzystania walorów tego obszaru, co w okolicznościach niniejszej sprawy sprowadza się do akceptacji planów eksploatacyjnych skarżącego". W związku z tym, zdaniem skarżącego Przedsiębiorstwa, przyjąć należy, że podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "stanowiło udzieloną skarżącemu promesę przyszłej możliwości wykorzystania działki nr [...] na cele związane z eksploatacją kruszywa i promesa ta wchodziła w skład przedsiębiorstwa skarżącego jako niematerialny składnik majątku". Uchylenie w tej sytuacji uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało bezpośrednią ingerencję w sferę prawa skarżącego Przedsiębiorstwa i pozbawiło je możliwości eksploatacji kruszywa. Reasumując argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżona uchwała pozbawiła skarżące Przedsiębiorstwo nie tylko możliwości starania się o wyłączenie działki nr [...] z produkcji leśnej, ale także roszczenia o zawarcie przez Skarb Państwa – Nadleśnictwo K. umowy o treści odpowiadającej umowie ustanowienia użytkowania górniczego, która stanowiłaby dla skarżącego tytuł prawny do kopalin znajdujących się na tej działce. W końcu skarżące Przedsiębiorstwo wskazało, że źródłem jego legitymacji do wniesienia skargi jest fakt, iż poniosło nakłady związane z przygotowaniem dokumentacji niezbędnej do eksploatacji kruszywa. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto – powołując art. 176 § 2 p.p.s.a. – wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego skarżącego Przedsiębiorstwa, co w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) oraz art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uzasadniało odrzucenie jego skargi na tę uchwałę. Nie przekonuje argument skarżącego Przedsiębiorstwa, że w okolicznościach sprawy, obszernie przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z uwagi na przysługujące mu roszczenie o zawarcie umowy "odpowiadającej swoją treścią treści umowy o ustanowienie użytkowania górniczego", mimo że nie jest właścicielem działki nr [...], należy go traktować jak jej właściciela. Pomijając to, że skarżące Przedsiębiorstwo samo przyznaje, że roszczenie, na którym opiera swoją argumentację, nie jest w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2015 r., poz. 196 ze zm.) wprost przewidziane dla sytuacji, która jest jego udziałem i w związku z tym wywodzi je w drodze analogi z art. 15 powołanej ustawy, to przede wszystkim należy zauważyć, że do przyjęcia swego rodzaju fikcji prawnej (uznanie, że skarżący jest właścicielem, mimo że nim nie jest) konieczny jest wyraźny przepis ustawy. Na taki zaś przepis skarżące Przedsiębiorstwo się nie powołało. Nie jest też trafny argument, że zaskarżona uchwała pozbawiła skarżące Przedsiębiorstwo wyżej wskazanego roszczenia. Niezależnie od tego czy to roszczenie skarżącemu Przedsiębiorstwu przysługuje, czy nie (NSA o tym nie rozstrzyga, gdyż należy to do sądów powszechnych - art. 15 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze) zauważyć należy, że w świetle regulującego go art. 15 ust. 1 powołanej ustawy, nie zależy ono od obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy - jak wynika z art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze - jest w pewnym sensie warunkiem podejmowania działalności, polegającej na wydobywaniu kopalin, ale w razie braku planu miejscowego działalność taka może być też podejmowana, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Nie można więc twierdzić, że uchylenie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawia skarżące Przedsiębiorstwo roszczenia, mającego wynikać z art. 15 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Brak planu miejscowego może jedynie powodować to, że roszczenie to będzie miało mniejszą wartość, gdyż podjęcie działalności polegającej na wydobywaniu kopalin na nieruchomości, która nie jest objęta planem miejscowym, jest mniej prawdopodobne. To jest jednakże kwestia faktyczna, a nie prawna, a więc nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego. Nie można również podzielić przedstawionego w skardze kasacyjnej stanowiska, że podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło udzielenie skarżącemu Przedsiębiorstwu "promesy przyszłej możliwości wykorzystania działki nr [...]", która weszła w skład tegoż Przedsiębiorstwa. Faktem jest, że ustawa Prawo Geologiczne i Górnicze zawiera przepisy, które wiążą w pewien sposób działalność w zakresie wydobycia kopalin z aktami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (np. art. 7, art. 95, art. 104), ale brak w niej przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do przyjęcie tak daleko idących wniosków, jak czyni to w skardze kasacyjnej skarżące Przedsiębiorstwo. Brak w tej ustawie w szczególności przepisów, które dawałaby podstawę do przyjęcia, że z tego powodu, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w pewnym stopniu została podjęta na skutek starań skarżącego Przedsiębiorstwa, uzyskało ono uprawnienia tego rodzaju (np. promesę, na którą się powołuje w skardze kasacyjnej), że następnie uchylenie tej uchwały naruszałoby jego interes prawny. W końcu fakt, że skarżące Przedsiębiorstwo poczyniło nakłady związane z przygotowaniem dokumentacji niezbędnej do eksploatacji kruszywa też nie świadczy o tym, że uchylenie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza jego interes prawny. To co zostało już powiedziane dowodzi, że podczas swej działalności związanej z zamiarem górniczego wykorzystania działki nr [...], skarżące Przedsiębiorstwo nie nabyło żadnych takich praw, których następnie zostało by zaskarżoną uchwałą pozbawione w znaczeniu naruszenia prawa uprawniającego w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją. Stosownie do art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż jej przedmiotem było postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie. Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, jak wynika z tego, że oparto go na art. 176 § 2 p.p.s.a., nie miał na celu odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 182 § 1 p.p.s.a., a jedynie stanowił, w tym przypadku niepotrzebną, realizację formalnego wymogu skargi kasacyjnej.