II SA/Gd 646/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu A Spółce z o.o. z siedzibą w G. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. A. wniosła w dniu 12 października 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 maja 2015 r. nr X/93/2015 w sprawie uchylenia uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2015 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi T. w rejonie ul. G. oraz fragmentu wsi C. w rejonie ul. L. Zaskarżonej uchwale strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "u.p.z.p." poprzez nadużycie władztwa planistycznego przejawiające się w dowolnym uchyleniu uchwały z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. art. 1 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 4 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie walorów ekonomicznych obszaru, dla którego przewidywano uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 3. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez ograniczenie skarżącego w jego uprawnieniu do eksploatacji kruszywa znajdującego się na obszarze, dla którego przewidywano uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4. art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze poprzez nieuwzględnienie w planowaniu przestrzennym obszarów i terenów górniczych, 5. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niezasadne odejście od ustawowego nakazu wspierania rozwoju przedsiębiorczości oraz niezasadne zaniechanie realizacji ustawowego obowiązku tworzenia korzystnych warunków dla podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Strona skarżąca domaga się w skardze stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Twierdzi, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, bowiem brak uchwalenia przedmiotowego planu uniemożliwi zmianę przeznaczenia obszaru objętego pierwotnym zamierzeniem planistycznym na cele nieleśne, co w konsekwencji uniemożliwi jego wyłączenie z produkcji leśnej i rozpoczęcie przez stronę skarżącą prac związanych z pozyskiwaniem kruszywa znajdującego się na tym obszarze. Skarżąca spółka, jako przedsiębiorca który uzyskał zatwierdzenie dokumentacji geologicznej złóż kruszywa, posiada roszczenie o zawarcie stosownej umowy ze Skarbem Państwa – właścicielem złoża, a brak uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie brak przeznaczenia działki na cele nieleśne, roszczenie unicestwia. W związku z powyższym skarżącej przysługuje prawo zaskarżenia uchwały uchylającej uchwałę inicjująca postępowania planistyczne. O interesie prawnym strony świadczą także nakłady poniesione do tej pory w związku z zamierzeniem planistycznym zapoczątkowanym przez Gminę, zgodnie z wnioskiem strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że nie ograniczono strony skarżącej w prawie do eksploatacji kruszywa, gdyż zarówno skarżąca, jak i właściciel terenu takiego prawa nie posiadali przez podjęciem zaskarżonej uchwały. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zmienia sytuacji prawno-materialnej gruntów nim objętych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", dodanym ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tym przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g.", który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W kwestii zachowania warunków formalnych skargi wniesionej w tym trybie, to jest poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 7 sierpnia 2015 r.) oraz zachowania terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. (30-dniowego wobec doręczenia odpowiedzi na wezwanie w dniu 14 września 2015 r., data wniesienia skargi 12 października 2015 r.) należało przyjąć, że niniejsza skarga jest formalnie dopuszczalna. Przedmiotem dalszej oceny sądu jest zatem ustalenie, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkują kontrolę zaskarżonej uchwały w aspekcie merytorycznym, to jest, czy zostało wykazane przez wnoszącego skargę naruszenie przysługującego mu interesu prawnego. W tej kwestii bowiem, z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika wprost, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy (pozostającej w zakresie administracji publicznej) niezbędnym jest wykazanie, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Natomiast przyjęcie braku naruszonego interesu prawnego umożliwia sądowi w obecnym stanie prawnym odrzucenie skargi, a nie jak dotychczas jej oddalenie. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Jeśli chodzi o charakter prawny tej uchwały, to jak przyjmuje się jednolicie w judykaturze uchwała o przystąpieniu jest uchwałą intencyjną, wyrażającą wolę gminy co do rozpoczęcia procedury planistycznej oraz ustalenia w załączniku graficznym granic obszaru, którego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Jest ona koniecznym elementem dla wszczęcia procedury planistycznej, co oznacza, że pozostaje w zakresie "sprawy z administracji publicznej", bowiem bez niej nie mogą być wypełnione kompetencje rady gminy dla uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem prawa miejscowego, nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. Odnotować jednak należy, że w literaturze zauważa się też normatywny charakter tej uchwały (w rozumieniu art. 91 u.s.g.), jako wiążącej dla organu stanowiącego przy podejmowaniu dalszych czynności w procedurze planistycznej (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej – Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014 r., str. 130-132), a także wywołującej dalej idące skutki i konsekwencje wynikające z przepisów art. 62 ust. 1 pkt 1 i art. 58 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), umożliwiających właściwym organom zawieszenie wszczętego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz podziału nieruchomości w sytuacji podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela jednak te poglądy judykatury, które stoją na stanowisku braku interesu prawnego w skarżeniu uchwały podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12, ONSAiWSA z 2014 r., nr 3, poz. 50, LEX nr 1475009; z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13, LEX nr 1421793; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 660/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1748/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Powyższa ocena dotyczy również uchwały zmieniającej bądź uchylającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem. Należy dodać, że to rada gminy decyduje jaki teren zostanie objęty planem miejscowym i teren ten może swobodnie modyfikować. Poza bowiem przypadkami wynikającymi z przepisów odrębnych gmina nie ma obowiązku sporządzenia planu miejscowego (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.) i samodzielnie podejmuje decyzje odnośnie inicjatywy planistycznej. Stwierdzić należy, że to rada gminy, dysponująca zespołem uprawnień do decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów i czyni to na zasadzie fakultatywności i to zarówno pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jak i obowiązującej obecnie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O przeznaczeniu terenów stanowi się - stosownie do regulacji art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - dopiero w projekcie planu, wówczas dając zainteresowanym możliwość obrony ich naruszonych interesów prawnych. Rada gminy posiada zakreśloną granicami prawa samodzielność decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, to zaś oznacza, że w toku prac planistycznych może dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, może również, co nie jest wykluczone, zaprzestać prac nad sporządzeniem planu i zakończyć procedurę planistyczną. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Brak naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki jest tym bardziej widoczny, jeżeli weźmie się pod uwagę, że skargą objęta została uchwała uchylająca uchwałę w sprawie przestąpienia do sporządzenia miejscowego planu. Na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Miejska odstąpiła zatem od zainicjowania procedury planistycznej. Skoro uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, ze swej istoty nie przyznawała stronie skarżącej żadnych praw i uprawnień, to uchwała uchylająca tę uchwałę, nie mogła tych praw lub uprawnień naruszać. Uchylona uchwała, jako uchwała wyłącznie intencyjna nie zawierała żadnych wiążących postanowień, które mogłyby dawać skarżącej jakiekolwiek prawa do korzystania z nieruchomości objętej planem. Skarżąca Spółka nie zgadza się z odstąpieniem od prowadzenia procedury planistycznej mającej na celu zmianę przeznaczenia terenu, na którym Spółka zamierza prowadzić działalność gospodarczą związaną z wydobyciem kruszywa. Jednakże to nie uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu, lecz dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o ile w ogóle zostałby uchwalony, jako akt prawa miejscowego określałby wiążąco przysługujące Spółce prawa i obowiązki w zakresie zagospodarowania terenu i rozstrzygał, czy zamierzona działalność o opisanym charakterze mogłaby być na nim prowadzona. Opisany charakter uchwały podejmowanej w trybie art. 14 u.p.z.p., jak również uchwał dotyczących zmiany lub uchylenia takiej uchwały, powoduje także, że dla oceny braku legitymacji skargowej skarżącej Spółki nie ma znaczenia, czy służy jej jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej uchwałą, czy też powołuje się na określone prawa i roszczenia o charakterze obligacyjnym. Stąd argumentacja skarżącej Spółki zmierzająca do wykazania naruszenia przysługującego jej roszczenia o zawarcie umowy odpowiadającej swoją treścią umowie o ustanowienie użytkowania górniczego nie mogła przesądzać o naruszeniu interesu prawnego Spółki. W niniejszej sprawie wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. należałoby zatem wykazać, że zaskarżona uchwała godzi w sposób bezpośredni w interes prawny lub uprawnienie skarżącej Spółki powodując, że jej sfera prawna będzie skutkiem przedmiotowej uchwały ograniczona, ze wskazaniem konkretnej normy prawa materialnego, z której uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzone. Jak to już zaznaczono, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do zasady nie narusza indywidualnego interesu prawnego wnoszącego skargę, nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej; jest aktem prawa wewnętrznego wiążącego organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12, w którym też wyjaśnia się co następuje: "okoliczność, że pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały".). W innym wyroku z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenia granic obszaru nim objętego. W uchwale tej nie określa się propozycji co do przeznaczenia terenu, co nie oznacza, że rada gminy nie może wyrazić podstawowych założeń co do takiego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy (tak też Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck 2008 r., s. 145 i 146). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niniejszą skargę odrzucił. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.