II SAB/Po 2/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. stwierdza, że Wójt Gminy O. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia (...) maja 2015 r. II. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do rozpoznania powyższego wniosku III. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy O. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, IV. zasądza od Wójta Gminy O. na rzecz skarżącego kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia (...) maja 2015 r. K. J. zwrócił się do Wójta Gminy O. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej dotyczącej ustalenia: 1) komu (jakiemu podmiotowi) Urząd Gminy O. i w jakim zakresie zlecił obsługę prawną urzędu (z pominięciem zatrudnionego na etat pracownika), 2) jakie koszty ponosi Urząd Gminy w O. za obsługę prawną przez podmiot zewnętrzny, 3) jakie koszty Urząd Gminy O. poniósł w związku z reprezentowaniem przez prawnika z poza urzędu w sprawie o ustalenie własności Ratusza w O., 4) jakie koszty Urząd Gminy w O. poniósł za reprezentowanie przez adwokata P. S. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu w sprawach: sygn. akt II SAB/Po 18/15 i sygn. akt II SAB/Po 19/15. Wójt Gminy O. decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 10, art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a.") odmówił udzielenia K. J. informacji publicznej dotyczącej obsługi prawnej Gminy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji odwołał się do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. argumentując, że udzielenie wnioskowanej informacji skutkowałoby naruszeniem tajemnicy przedsiębiorstwa – w tym przypadku kancelarii prawnych obsługujących gminę. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł K. J. wnosząc o nakazanie Wójtowi Gminy O. udostępnienia żądanej informacji dotyczącej obsługi prawnej Urzędu Gminy O. zgodnie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej z dnia (...) maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją bez daty nr (...), po rozpatrzeniu odwołania w dniu (...) września 2015 r., uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy O. z dnia (...) sierpnia 2015 r. i umorzyło postępowanie organu I instancji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Kolegium udzielenie informacji w zakresie kosztów obsługi prawnej nie jest równoznaczne z ujawnieniem wysokości pobieranego przez konkretnego radcę prawnego wynagrodzenia, gdyż może składać się ono z wielu składników, a ponadto dokonywane są z niego potrącenia np. na poczet zaliczki na podatek dochodowy. Organ odwoławczy zaznaczył, że wyłączenie jawności informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa nie ma bynajmniej charakteru absolutnego i nie funkcjonuje bezwzględnie. W szczególności zwrócono uwagę, że podmiot z którym gmina zawarła umowę na obsługę prawną, na etapie jej zawierania nie zastrzegł tego, aby informacje których domaga się wnioskodawca były objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. To zaś świadczy, iż nie została spełniona jedna z przesłanek o których mowa w art. 11 ust 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003r., Nr 153, poz. 1503, dalej jako: "u.z.n.k."). Brak omawianego zastrzeżenia doprowadził do tego, że zarówno umowa, jak efekty jej wykonania mogły być potencjalnie dostępne bliżej nieokreślonej liczbie osób. Nadto powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa dopiero na etapie wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w sprzeczności z pozostałymi działaniami, a raczej zaniechaniami przedsiębiorcy i jawi się jako działanie spóźnione i wbrew intencji art. 11 ust 4 u.z.n.k. W ocenie Kolegium informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, powinny być tajemnicą od chwili ich wytworzenia i od tego momentu powinny być chronione prawnie. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa winno być postrzegane w sferze obiektywnych faktów, a jej byt nie jest uzależniony od ewentualnego zainteresowania tajemnicą przez osoby trzecie. Niezależnie od powyższego w sytuacji, gdy płatności za wykonaną pracę w postaci obsługi prawnej dokonywał organ administracji publicznej, to wartość jaką jest konstytucyjne uprawnienie obywateli do informacji publicznej dla umożliwienia weryfikowania sposobu rozporządzenia funduszami publicznymi, jest wyraźnie wyższa od bliżej niesprecyzowanego w niniejszej sprawie, interesu kancelarii prawnych w postaci ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, tym bardziej, że w przypadku tego typu podmiotów trudno dopatrzyć się występowania jakichkolwiek tajemnic o charakterze technologicznym czy nawet organizacyjnym, które powinny być chronione przed konkurencją. W sytuacji, gdy dochodzi do kontaktów gospodarczych pomiędzy podmiotami publicznymi a prywatnymi przedsiębiorcami czy spółkami, firmy współpracujące z organami publicznymi powinny liczyć się z tym, iż z uwagi na transparentność działań organów, będą musiały zrezygnować z części swoich uprawnień - w tym m.in. w zakresie ochrony szeroko rozumianej tajemnicy przedsiębiorstwa. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, pismem z dnia 27 października 2015 r., przez radcę prawnego M. S. Skarga ta zarejestrowana została pod sygnaturą akt IV SA/Po 913/15. Niezależnie od toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego mającego za swój przedmiot kontrolę prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) września 2015 r., K. J., pismem z dnia (...) grudnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy O. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 06 maja 2015 r. Skarga zarejestrowana została pod sygnaturą akt II SAB/Po 2/16 i stanowi przedmiot niniejszego postępowania. Skarżący wniósł o: zobowiązanie przez Sąd Wójta Gminy O. do "wykonania wniosku" w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu skargi na bezczynność, w dniu otrzymania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającej decyzję Wójta Gminy O. z dnia (...) sierpnia 2015 r., rozpoczął swój bieg, przewidziany w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. termin na udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, która to informacja do dnia dzisiejszego nie została skarżącemu udzielona. Skarżący argumentował, iż Wójt Gminy O. nie złożył skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i w związku z tym stała się ona prawomocna oraz podlega wykonaniu. Wobec tego należy stwierdzić, że decyzja ta nabrała już charakteru rzeczy osądzonej, a jej wzruszenie może nastąpić jedynie w postępowaniu nadzwyczajnym. Powołaną powyżej decyzją Kolegium Wójt został wprost zobowiązany do udzielenia wnioskowanej informacji w drodze czynności materialnej. Równocześnie, zdaniem skarżącego, skoro organ dotąd nie wykonał decyzji wydanej przez organ odwoławczy, przyjąć należy, że bezczynność ma charakter rażący. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Jak podkreślił Wójt, w związku ze złożoną skargą i toczącym się postępowaniem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest prawomocna. W związku z faktem, iż postępowanie w niniejszej sprawie nadal się toczy, nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, iż organ pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej. Zdaniem Wójta, w razie uwzględnienia skargi radcy prawnego M. S., decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego może ulec uchyleniu i nie będzie podlegać wykonaniu, a tym samym postępowanie w sprawie może zostać przekazane do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jak podkreślono, bezczynność traktować należy jako sytuację niepodjęcia żadnych czynności wobec zgłoszonego wniosku o udzielenie informacji publicznej. W niniejszej sprawie organ niezwłocznie podjął działania, których celem było zadośćuczynienie wnioskowi. Dołożył wszelkich starań, by sprawa została załatwiona w terminie. Organ podniósł, że informacje, o które wystąpił K. J., zostały objęte tajemnicą przedsiębiorcy zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, dlatego też w ocenie organu zasadnym jest wstrzymanie się w udzieleniu wnioskowanej informacji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Pismem procesowym z dnia (...) stycznia 2015 r. K. J. wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej jako "u.p.p.s.a") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Wójta Gminy O. z dnia (...) sierpnia 2015 r. nie została wstrzymana na podstawie art. 61 § 2 i § 3 u.p.p.s.a,, co powoduje, że Wójt pozostaje w bezczynności. Wyrokiem z dnia 02 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 913/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...), wyjaśniając, że zarówno Wójt Gminy O., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie dokonali oceny zasadności wyłączenia jawności żądanych informacji. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie dokonano właściwej analizy wniosku skarżącego pod kątem zidentyfikowania informacji mających status tajemnicy przedsiębiorcy, o którym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w odniesieniu do art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu skargi jest bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 u.p.p.s.a. ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. W realiach przedmiotowej sprawy Sąd musiał więc ustalić, czy w wyniku wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzji, uchylającej decyzję Wójta Gminy O. z dnia (...) sierpnia 2015 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej, obowiązkiem Wójta było rozpoznanie wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Analiza akt sprawy oraz podnoszonych przez skarżącego i organ administracji publicznej argumentów wskazuje przy tym, że istota sporu sprowadza się do określenia, czy wobec zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Wójt był obowiązany do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czy też powinien był powstrzymać się z rozpoznaniem przedmiotowego wniosku, aż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Niewątpliwie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w dniu (...) września 2015 r. była decyzją ostateczną (w rozumieniu art. 15 K.p.a.) oraz wykonalną. Mieć bowiem należy na względzie, że stosownie do treści art. 61 § 1 u.p.p.s.a. wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję nie powoduje wstrzymania jej wykonalności. Co charakterystyczne, analiza przepisów ustaw procesowych nie daje jasnej odpowiedzi, kiedy dany akt jest "wykonalny". Ustawodawca zaniechał bowiem zdefiniowania powyższej cechy aktów administracyjnych, pozostawiając powyższą problematykę doktrynie oraz sądom administracyjnym. Obecnie nie ulega jednak wątpliwości, że pojęcie wykonalności aktu lub czynności nie może być postrzegane w sposób wąski rozumiany jako cecha aktu lub czynności polegająca na możliwości ich wykonania w drodze egzekucji, lecz jest wiązana ze stworzeniem warunków dla realizacji uprawnień przyznanych aktem konkretnemu podmiotowi, względnie stworzeniu warunków dla zachowania się adresata aktu lub innych podmiotów w sposób wyznaczony treścią aktu (por. M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 426). Pamiętać bowiem należy, że w przypadku prawa administracyjnego nie każde rozstrzygnięcie organu administracji publicznej będzie nadawało się do przymusowego lub dobrowolnego wykonania przez adresata. Stosunkowo częste są sytuacje, w których dany akt, choć niemożliwy do zrealizowania w drodze postępowania egzekucyjnego, wywołuje określone skutki prawne zarówno po stronie jego adresata, jak też innych podmiotów, czy też organów państwa. W powyższym świetle wykonanie aktu administracyjnego musi być więc wiązane z możliwością spowodowania w rzeczywistości stanu faktycznego wynikającego z danego aktu lub czynności, lub też wynikającego z określonego kontekstu prawnego w jakim dany akt został podjęty (por. P. Daniel, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 61; Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003, Nr 5, s. 27). W realiach przedmiotowej sprawy wykonalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprowadzała się zatem do konieczności rozpoznania przez Wójta Gminy O. wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Sam fakt wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wobec nie wydania rozstrzygnięcia o wstrzymaniu jej wykonania, o jakim mowa w art. 61 § 2 i 3 u.p.p.s.a., nie zwalniał Wójta od rozpoznania wniosku w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, co powoduje, że stanowisko Wójta, zaprezentowane w treści odpowiedzi na skargę, uznać należało za błędne. Sąd zauważa, że stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej jest obowiązany do jego rozpoznania w terminie 14 dni od dnia jego wpływu. Równocześnie, stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przyjąć przy tym należy, że w przedmiotowym postępowaniu termin, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., rozpoczął swój bieg w dniu (...) września 2015 r., a więc w dniu wpłynięcia do Wójta Gminy O. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającej decyzję z dnia (...) sierpnia 2015 r. Do dnia wydania wyroku Wójt wniosku o udzielenie informacji publicznej nie rozpoznał, co powoduje, że pozostawał w bezczynności. Sąd podkreśla bowiem raz jeszcze, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O umorzeniu postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do rozpoznania wniosku (pkt 2 sentencji) orzeczono z uwagi na wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku z dnia 02 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 913/15, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia (...) sierpnia 2015 r. nr (...). Konieczność umorzenia postępowania w powyższym zakresie wynika z faktu, że stosownie do treści art. 152 u.p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Innymi słowy, w momencie wydania wyroku przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego przestała być wykonalna. W konsekwencji, Sąd w niniejszym wyroku, nie może zobowiązać Wójta Gminy O. do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Sąd, rozpoznając wniesioną skargę, stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji). W ocenie Sądu rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a u.p.p.s.a., ma miejsce w przypadku, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można przyjąć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy zatem samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Baza NSA). Innymi słowy, stwierdzenie, że bezczynność miała charakter "rażącego naruszenia prawa" wymaga ustalenia, że okoliczności sprawy prowadzące do stwierdzenia stanu bezczynności lub przewlekłości organu były oczywiste i niewątpliwe. W opinii Sądu w przedmiotowej sprawie stosunkowo niedługi okres bezczynności organu nie był podyktowany celowym działaniem, czy też zaniechaniem organu, lecz stanowił konsekwencję błędnej oceny prawnej faktu zaskarżenia przez uczestnika postępowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej po rozpatrzeniu sprawy z odwołania K. J. w dniu (...) września 2015 r. Jak powyżej wyjaśniono, kwestia wykonalności decyzji administracyjnej pozostaje przy tym kwestią sporną, co oznacza, że brak jest podstaw do przyjęcia, że brak rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej stanowił rażące naruszenie prawa. W konsekwencji nie wystąpiły przesłanki do uwzględnienia wniosku o nałożenie na organ grzywny. O kosztach postępowaniu orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.