II SA/Ol 142/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie określenia sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i innymi uprawnionymi podmiotami projektów rocznych lub wieloletnich programów współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji oddala skargę. Uchwałą z dnia 26 listopada 2015 r. Nr XII/95/15 Rada Gminy Dźwierzuty, z powołaniem się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, określiła sposób konsultowania z organizacjami pozarządowymi i innymi uprawnionymi podmiotami projektów rocznych lub wieloletnich programów współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. W § 8 tej uchwały organ stanowiący gminy postanowił, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Dźwierzuty". Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej też jako: organ nadzoru lub Wojewoda), działając w ramach nadzoru nad działalnością gminną, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 grudnia 2015 r. nr PN.4131.330.2015, stwierdził nieważność wymienionej uchwały. Organ nadzoru uznał, że uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, jest aktem prawa miejscowego, zatem winna być ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że akt normatywny określił termin dłuższy. Zdaniem Wojewody, postanowienia przedmiotowej uchwały, odnoszące się do terminu wejścia jej w życie oraz sposobu publikacji, zostały podjęte z naruszeniem art. art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skargę na wymienione rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Dźwierzuty (dalej jako: skarżąca lub Gmina), zarzucając mu naruszenie art. 42 w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż w jej ocenie, uchwała w sprawie określenia sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i innymi uprawnionymi podmiotami projektów rocznych lub wieloletnich programów współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji nie jest aktem prawa miejscowego. Zawiera ona postanowienia, w których brak jest cech ogólności (generalności) i abstrakcyjności. Dotyczą one wyłącznie określonego kręgu podmiotów zewnętrznych. Skoro uchwała ta nie jest prawem miejscowym, to nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jako bezzasadna, nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 2015 grudnia 2015 r. nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U z 2016, poz.296) ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące stanowione przez organ gminy. Wchodzą one w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W związku z tym ogłoszeniu w dzienniku urzędowym podlegają akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. W doktrynie przyjmuje się, iż dany akt organu gminy jest aktem prawa miejscowego jeśli jest aktem o charakterze normatywnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), ogólnym (generalnym) i abstrakcyjnym ( J. Oniszczuk, Samorząd Terytorialny w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2002, str. 113 ). Ponadto akt taki musi być wydany na podstawie upoważnienia ustawowego. Zatem o akcie prawa miejscowego można mówić, jeśli kształtuje on sytuację prawną nieograniczonej ilości adresatów (w tym też określonej ich kategorii) i może mieć zastosowanie w nieograniczonej ilości przypadków w przyszłości. Skarżąca zarzucała, że uchwała, będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, dotyczy określonego kręgu podmiotów, wobec tego nie można zaliczyć jej do aktów prawa miejscowego. Oceny tej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1118) organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. Jedną z form tej współpracy jest konsultowanie z tymi organizacjami i podmiotami projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących ich działalności statutowej (art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 cytowanej ustawy ). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 5 ust. 5 tejże ustawy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że kwestionowana przez Wojewodę uchwała nie jest adresowana do nieograniczonego kręgu podmiotów. Określa ona bowiem sposób konsultacji aktów prawa miejscowego z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie stanowi o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich, którzy spełniają określone ustawą kryteria. Dla oceny charakteru aktu prawa miejscowego istotne jest to, czy posiada on cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Pojęcie powszechnego obowiązywania, mimo że nie posiada własnej definicji zostało ugruntowane w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych (D. Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", oficyna wydawnicza BRANTA, Kraków 2004). Aktem prawa miejscowego jest akt powszechnie obowiązujący, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotów określonych rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów bądź grup podmiotów wyodrębnionych w oparciu o określone kryterium), kształtując ich sytuacją prawną. Ponadto, norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter, tzn. musi określać adresatów przez wskazanie ich cech. Błędne jest zatem stanowisko skarżącej, iż przedmiotowej uchwale nie można przypisać cech aktu prawa miejscowego z tego powodu, że jest ona adresowana do określonego kręgu podmiotów. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r., w tożsamej rodzajowo sprawie, o sygn. akt I OSK 2039/11, akty prawa miejscowego nie muszą dotyczyć wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej, wystarczy aby określone w nim prawa lub obowiązki odnosiły się do oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej, kształtując sytuację prawną pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Dla zakwalifikowania danej uchwały do aktów prawa miejscowego wystraczającym jest więc to, że będzie ona kształtowała w sposób bezpośredni prawa i obowiązki określonej kategorii podmiotów (wyrok NSA z dnia 11 października 2011 r. I OSK 1497/11; obydwa powołane wyroki dostępne w bazie orzeczeń na stronie https://cbois.nsa.gov.pl.). W niniejszej sprawie uchwała, będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczy praw i obowiązków, nieokreślonej ani z nazwy, ani z liczby organizacji pozarządowych (bez względu na formę organizacyjną czy osobowość prawną), prowadzących działalność pożytku publicznego (także tych, które mogą powstać w przyszłości). Normy prawne zawarte w tej uchwale będą miały potencjalne zastosowanie wielokrotnie, w nieograniczonej liczbie przypadków. Słusznie zatem organ nadzoru uznał, iż jej postanowienia mają charakter norm prawa miejscowego. Co za tym idzie, § 8, stanowiący o wejściu w życie z dniem podjęcia oraz o publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej i na tablicy ogłoszeń urzędu jest nieważny, w myśl art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. Uchwała w tej części została bowiem podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Wojewoda prawidłowo zastosował w rozpoznawanej sprawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdzając nieważność całej uchwały. Nieważność dotyczy bowiem nie tylko jej postanowień sprzecznych z w/w przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, ponieważ z powodu nieogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych (wyroki NSA: z 23 października 2008 r., I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09 stycznia 2013 r. I OSK 1608/12, dostępne w bazie orzeczeń na stronie https://cbois.nsa.gov.pl.). Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., 270 ze zm.) skargę należało oddalić.