I OSK 360/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 135/15 w sprawie ze skargi D. Z. na bezczynność Wójta Gminy Kobylanka w przedmiocie wykonania czynności nakazanych prawem oddala skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Sz 135/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę D. Z. na bezczynność Wójta Gminy Kobylanka w przedmiocie wykonania czynności nakazanych prawem. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że D. Z. złożył skargę, na podstawie art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, na bezczynność polegającą na niewykonaniu przez Wójta Gminy Kobylanka czynności nakazanych prawem. D. Z. podniósł, że Wójt Gminy Kobylanka, wbrew dyspozycji art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie wydał zarządzenia wykonawczego do uchwały Rady Gminy Kobylanka z dnia 27 marca 2014 r., nr XLI/246/14, w sprawie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za udział członków OSP w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Kobylanka. Skarżący wniósł mi. in. o nakazanie organowi nadzoru nad Wójtem Gminy Kobylanka, tj. Wojewodzie Zachodniopomorskiemu: - wydania zastępczego zarządzenia wykonawczego do uchwały, - zażądania od Wójta Gminy Kobylanka informacji i danych dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego dla członków OSP z terenu gminy Kobylanka, - wezwania Wójta Gminy Kobylanka do zaprzestania naruszenia prawa poprzez niewydanie zarządzenia wykonawczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarga wywiedziona na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym może dotyczyć działalności uchwałodawczej rady gminy, ale w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały w określonej sprawie. Powyższą uwagę odnieść należy również do skargi na bezczynność wójta (burmistrza) gminy. To zaś pozwala na wyprowadzenie w sposób analogiczny wniosku, że skarga taka może dotyczyć tylko tych wypadków, kiedy przepisy prawa nakładają na wójta obowiązek wydania zarządzenia (por. P. Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexisNexis Warszawa 2007, s. 734). Niedopuszczalna jest bowiem skarga na bezczynność w przedmiocie nakazania organowi gminy wykonania określonej czynności prawnej, gdy jej wykonanie nie jest obowiązkowe. Zdaniem Sądu, na gruncie rozpoznawanej sprawy brak jest podstawy prawnej zobowiązującej Wójta Gminy Kobylanka do wydania zarządzenia w sprawie dotyczącej wykonania uchwały Rady Gminy Kobylanka z dnia 27 marca 2014 r., zatem nie jest dopuszczalne postawienie mu zarzutu bezczynności w tym zakresie. Takiej podstawy prawnej nie stanowi ani art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego wójt gminy wykonuje uchwały gminy, ani art. 30 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy wskazujący, iż do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał. W doktrynie podkreśla się, że wójt wykonuje uchwały rady gminy za pomocą czynności prawnych (np. zbywanie, nabywanie i wykup przez wójta obligacji na zasadach ustalonych przez radę gminy), jak również za pomocą czynności materialno-technicznych (np. wykonanie uchwał w sprawie nazw ulic). W szerszym znaczeniu tego słowa wykonanie uchwały obejmuje również przesłanie jej do właściwych organów nadzoru, zainteresowanych osób i instytucji oraz podanie uchwały do wiadomości powszechnej w sposób określony w ustawie lub zwyczajowo przyjęty. Natomiast określenie sposobu wykonania uchwały jest pierwszym etapem jej realizacji i obejmuje m.in. wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub jej poszczególnych elementów. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za niedopuszczalną i postanowił o jej odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. Skargę kasacyjną złożył D. Z. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 101a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm. - dalej jako u.s.g.), poprzez uznanie, że wójt gminy nie ma obowiązku wydania zarządzenia wykonującego uchwałę rady gminy w sprawie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za udział członków Ochotniczych Straży Pożarnych w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi. Skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i merytoryczne rozpatrzenie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 188 P.p.s.a.; - rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa, postępowania kasacyjnego 0raz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Organem gminy jest także organ wykonawczy, czyli wójt. Wykonywanie czynności nakazanych prawem może polegać na wydaniu zarządzenia, która to forma jest przypisana organowi wykonawczemu. Obowiązek wykonania czynności nakazanej prawem musi wynikać wprost z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (patrz: Andrzej Matan [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. B. Dolnickiego, Wolters Kluwer 2016, s. 1251; postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 803/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Ke 24/11; postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 59/13, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W niniejszej sprawie taką czynnością nakazaną prawem ma być, według skarżącego, zarządzenie określające sposób wykonania uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu za udział w działaniu pożarniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę (art. 28 ust 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.). Od razu zatem należy zauważyć, że wydania takiego zarządzenia nie przewidują przepisy art. 28 ust. 1-7 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Do przepisów prawa powszechnie obowiązujących należą także z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy prawa miejscowego. Uchwała Rady Gminy Kobylanka z dnia 27 marca 2014 r., nr XLI/246/14, także nie nakłada na Wójta Gminy Kobylanka obowiązku wydania żądanego zarządzenia. Takiego zobowiązania nie nakłada przepis § 3 uchwały, zobowiązujący Wójta do wykonania uchwały. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał. Jest to przepis kompetencyjny, z którego wynika obowiązek określenia sposobu wykonania uchwał. To wójt zatem, działając w granicach norm powszechnie obowiązujących, decyduje w jaki sposób wykona uchwały organu stanowiącego gminy. Podkreślić należy, że wójt nie ma całkowitej swobody w dobieraniu metod i środków przy wykonywaniu uchwał, bowiem ograniczają go przed wszystkim przepisy prawa (patrz: Rafał Budzisz [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. P. Chmielnickiego, LexisNexis 2013, s. 524). Ten sposób wykonania nie może abstrahować od przedmiotu uchwały podlegającej wykonaniu w rozumieniu art. 30 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika natomiast, że w każdym przypadku wydania przez radę gminy uchwały, wójt ma obowiązek wydania zarządzenia określającego sposób wykonania uchwały. Wykonanie uchwały, w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegać może przecież, w zależności od przedmiotu regulacji uchwałodawczej na wydaniu zarządzenia, wykonaniu czynności faktycznej, materialno-technicznej, czy też czynności prawnej (np. zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości co do której rada gminy podjęła uchwałę o jej zbyciu). Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, należy odróżnić wykonanie uchwały od określenia sposobu wykonania uchwały. Możliwe jest wydanie przez organ wykonawczy zarządzenia wewnętrznego (nienormatywnego), opartego o art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, konkretyzującego sposób realizacji ustawowego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1124/15, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Jak już jednak wyżej zasygnalizowano, swoboda wójta ograniczona jest powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W niniejszej sprawie jeszcze ważniejsze jest jednak to, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym daje wójtowi swobodę (w granicach wyżej wskazanych) w określeniu wykonania uchwały rady gminy, ale nie rodzi obowiązku podjęcia w każdym przypadku wydania uchwały obowiązku określenia w drodze zarządzenia sposobu wykonania uchwały. W konsekwencji, żądane zarządzenie nie należy do czynności wójta nakazanej prawem. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skonstatować można, że jej zaakceptowanie mogłoby prowadzić do wydania przez wójta aktu niezgodnego z prawem. Przedmiotem żądanego unormowania miałby być tryb wypłaty ekwiwalentu. Niezależnie zaś od charakteru świadczenia, którego wysokość jest ustalana na podstawie art. 28 ust. 1-5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej (patrz: uzasadnienie wyroku SN z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt I U 351/08 oraz glosa P. Kały, System Informacji Prawnej LEX nr 515410), realizacja roszczenia wynikającego z tego uprawnienia, może być oparta o tryb dochodzenia roszeń przewidziany w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących. Już z tego powodu żądanie wydania przez organ wykonawczy gminy zarządzenia normującego zagadnienia rangi ustawodawczej jest bezpodstawne. Ponadto, uchwała, której wykonania w drodze zarządzenia wójta domaga się skarżący, ustala tylko wysokość ekwiwalentu. Samo świadczenie przysługuje z uwagi na regulację ustawową art. 28 ust. 1. Zarządzenie wójta oczekiwane przez skarżącego określałoby sposób dochodzenia tego roszczenia. Nie określałoby natomiast sposobu wykonania uchwały ustalającej wysokość ekwiwalentu (art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Zarządzenie wójta wydawane w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może zaś zastąpić powszechnie obowiązujących norm regulujących tryb przyznawania i dochodzenia roszczeń. Istota problemu tkwi w tym aby charakter prawny ekwiwalentu był na tyle doprecyzowany, by nie budził wątpliwości sposób przyznawania tego świadczenia oraz dochodzenia roszczeń z tego tytułu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.