I OW 23/16

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia WSA del. Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Naczelnika Urzędu Skarbowego w Chorzowie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Chorzowie a Prezydentem Miasta Chorzowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków J. B. w sprawie przyznania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za dozór związany z przechowywaniem pojazdów, które przeszły na własność Skarbu Państwa postanawia wskazać Prezydenta Miasta Chorzowa jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Pismem z dnia 3 lutego 2016 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Chorzowie (dalej zwany Naczelnikiem US lub organem) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy tym organem, a Prezydentem Miasta Chorzowa (miasta na prawach powiatu) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia 48 wniosków J. B. w sprawie przyznania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za dozór - związanych z przechowywaniem pojazdów, które przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wniosku organ wyjaśnił, że pismami z dnia 26 marca 2015 r. J. B. (prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]", w ramach której, na podstawie porozumienia zawartego z Miastem Chorzów, zobowiązał się do usuwania pojazdów z drogi oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuwanych) na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm. dalej jako u.p.e.a.), w związku z art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., dalej jako P.r.d.) zwrócił się do Naczelnika US o przyznanie zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za dozór dotyczący 48 pojazdów. Pojazdy te, na podstawie decyzji Naczelnika US o przejściu pojazdów na rzecz Skarbu Państwa, zostały zlikwidowane przez Naczelnika US w latach 2005 – 2006. Ponadto upłynął co do nich sześciomiesięczny termin wymagany w poprzednim stanie prawnym na podstawie art. 130a P.r.d., tj. od momentu usunięcia pojazdu z drogi do momentu odbioru z parkingu, bądź do daty sprzedaży przez naczelnika urzędu skarbowego. Organ opisał przykładowo postępowanie dotyczące jednego z pojazdów objętych wnioskiem, tj. samochodu osobowego marki Fiat 126p nr rej. [...]. Organ wskazał, że w dniu 09 lutego 2005 r. Komenda Miejska Policji w Chorzowie przesłała do Naczelnika US zawiadomienie o usunięciu w/w pojazdu z drogi. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Naczelnik US orzekł przepadek pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, a następnie w dniu 21 marca 2006 r. dokonał likwidacji przedmiotowego pojazdu. Stosownie do treści art. 130a ust. 10h P.r.d. koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Powyższy przepis został dodany przez art. 1 pkt 10 lit. k ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 1018) i obowiązuje od dnia 4 września 2010r. Ustawa ta w art. 13 rozstrzygnęła o kosztach przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 P.r.d. w brzmieniu dotychczasowym. Zdaniem organu skoro ustawodawca wskazuje starostę jako organ kompetentny do załatwienia sprawy, a koszty wg ustawodawcy miałby ponosić Skarb Państwa, przyjąć w takiej sytuacji należy, iż starosta wydając orzeczenia w sprawie kosztów dozoru wykonywałby zadanie zlecone na podstawie ustawy.  Stojąc na stanowisku, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym organy skarbowe utraciły nie tylko prawo do orzekania w kwestii przejścia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, ale również wszelkie poprzednio posiadane uprawnienia w postępowaniach związanych z usunięciem pojazdu z drogi, zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako kpa) Naczelnik US przekazał wnioski J. B., zgodnie z właściwością miejscową i rzeczową do Prezydenta Miasta Chorzowa. Organ wskazał, że pismem z dnia 7 grudnia 2015 r. Prezydent Miasta Chorzowa uznając się niewłaściwym do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków, odmówił wydania rozstrzygnięcia o zwrocie wydatków oraz wynagrodzeniu za dozór związanych z przechowywaniem pojazdów. Prezydent Miasta Chorzowa stwierdził, że Miasto Chorzów nie przyjmuje odpowiedzialności za okres poprzedzający nabycie własności poszczególnych pojazdów przez Miasto. Ponadto zdaniem Prezydenta przepisy art. 130a ust. 10h P.r.d. nie mają zastosowania z uwagi na brak przedmiotów sprawy. Uzasadniając wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Naczelnik US dodatkowo wskazał, że postępowanie w sprawach zostało wszczęte po nowelizacji art. 130a P.r.d. i dodaniu do niego ust. 10h w obowiązującym nadal brzmieniu, a przepis ten wprost wskazuje na starostę jako organ właściwy do załatwienia tego rodzajów wniosków. W odpowiedzi na wniosek organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta Chorzów wniósł o wskazanie Naczelnika US jako organu właściwego do rozpoznania wniosków J. B. Zdaniem Prezydenta Miasta prawa do wynagrodzenia za dozór pojazdu J. B. może dochodzić na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., a nie wskazanego przez Naczelnika US art. 130a ust. 10 h P.r.d. Zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a. do przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór uprawniony jest wyłącznie organ egzekucyjny. Zgodnie z art. 1a u.p.e,a. organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. W takiej sytuacji właściwość organu należy ustalić w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2011 r., Nr 46, poz. 237, dalej jako rozporządzenie). W przypadku pojazdów objętych wnioskami J. B., organem egzekucyjnym jest Naczelnik US, co wynika z § 4 ust 1 pkt 3 rozporządzenia. Prezydent Miasta Chorzów zwrócił uwagę, że w art. 130a ust 10h P.r.d. ustawodawca wskazał starostę jako organ właściwy do orzekania o kosztach związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania tj. o kosztach ponoszonych przez osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia, starosta nie został jednak wskazany jako organ właściwy do przyznania wynagrodzenia za dozór. Ponadto stroną decyzji wydanej przez starostę na podstawie powyższego przepisu może być tylko osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia, natomiast wnioski złożone przez J. B. stanowią w istocie roszczenia dozorcy rzeczy, której własność nabył Skarb Państwa. Zdaniem Prezydenta Miasta Chorzowa właściwość organu do przyznania dozorcy zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór wynika z art. 102 § 2, art. 174 u.p.e.a. oraz § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 3 rozporządzenia. Zgodnie z powołanymi przepisami starosta jest właściwy w sprawach pojazdów przejętych na rzecz powiatu i to już po dniu 4 września 2010 r., natomiast w odniesieniu do pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa w latach 2005-2006 organem właściwym jest naczelnik urzędu skarbowego. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia przepisy działu II rozdziału 6 u.p.e.a. dotyczące organu egzekucyjnego stosuje się odpowiednio do starostów w zakresie likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów P.r.d. Prezydenta Miasta zwrócił uwagę, że pojazdy wskazane we wnioskach J. B. nie zostały przejęte na rzecz Miasta Chorzów, lecz stały się własnością Skarbu Państwa. Na podstawie przepisów rozporządzenia ustanowiono starostów oraz dyrektorów izb celnych organami likwidacyjnymi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w tym akcie. Jednocześnie ustawodawca określił właściwość naczelników urzędów skarbowych w sprawach przechowywania oraz likwidacji ruchomości innych niż przypisane właściwości dwóch w/w organów. Prezydent Miasta Chorzów zauważył, że w dacie kiedy starostowie stali się organami likwidacyjnymi pojazdów usuniętych z drogi, pojazdy objęte wnioskami J. B. stanowiły już własność Skarbu Państwa, co więcej zostały zlikwidowane przez Naczelnika US. W związku z powyższym Prezydent Miasta Chorzów nie mógł zostać organem egzekucyjnym w sprawie likwidacji pojazdów, ponieważ na podstawie nowelizacji P.r.d., starostowie ustanowieni zostali organami egzekucyjnymi, ale tylko w sprawach pojazdów istniejących w dniu 4 września 2010 r., czyli nie przejętych na rzecz Skarbu Państwa oraz nie zlikwidowanych. Prezydent Miasta Chorzów podkreślił, że także na podstawie przepisów przejściowych ustawy o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw nie ustanowiono starostów organami egzekucyjnymi w sprawach dotyczących rzeczy, co do których takim organem byli uprzednio naczelnicy urzędów skarbowych, niezależnie od daty złożenia wniosku o przyznanie wynagrodzenia za dozór oraz zwrotu koniecznych wydatków. W odpowiedzi na argumenty Prezydenta Miasta Chorzowa przedstawione w piśmie z dnia 25 czerwca 2016 r. Naczelnik US podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Organ podniósł, że w istocie obowiązujące obecnie przepisy nie precyzują podmiotu, który jest obowiązany do zapłaty wynagrodzenia i zwrotu wydatków z tytułu dozoru pojazdu usuniętego z drogi w okresie objętym żądaniem zgłoszonym w niniejszej sprawie. Generalnie czyni to właściwy organ egzekucyjny, którym dotychczas był właściwy organ skarbowy (naczelnik urzędu skarbowego), ponieważ pojazdy te przechodziły na własność Skarbu Państwa. W wyniku nowelizacji Prawa o ruchu drogowym dokonanej mocą ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (DZ.U. Nr 152, poz. 1018) zadania z tego zakresu wykonują starostowie jako ich zadania własne (art. 135a ust. 5f ustawy), m.in. zabezpieczając pojazdy i kierując do sądów wnioski o nabycie ich własności (art. 130a ust. 10 ustawy), wykonują orzeczenia sądów (art. 130a ust. 10f ustawy) i wydają decyzje o zapłacie kosztów przechowania pojazdów (art. 130a ust. 10h ustawy). Dalej organ wskazał, że z powyższymi przepisami skorelowano przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przewidują one właściwość starostów w tym zakresie (§ 4 ust. 1 pkt 2 lit. b), dlatego obowiązujące obecnie przepisy wprowadziły w tych sprawach jako regułę kompetencje starostów. Poprzednie regulacje zostały natomiast uchylone i nie można ich stosować. W ocenie Naczelnika US zasadnym i celowym jest zatem, aby ten organ był również organem właściwym w sprawach z zakresu zapłaty wynagrodzenia i zwrotu wydatków z tytułu dozoru pojazdów usuniętych z drogi w omawianym trybie w okresie poprzednim. Przepis art. 13 obejmuje swym zasięgiem wąski zakres, a mianowicie dotyczy tylko tych kosztów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym, do dnia wejścia w życie noweli, ale tylko w odniesieniu do pojazdów, których 6 – miesięczny termin do ich usunięcia upłynął od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie tej ustawy. Wówczas koszty te ponosi Skarb Państwa (czyli właściwy naczelnik urzędu skarbowego, bowiem tak było do tej pory). Chodzi zatem tu tylko o koszty powstałe po terminie do odebrania pojazdów i dotyczące przechowania pojazdów, dla których termin ten upłynął pomiędzy 11 czerwca 2009 r. i 3 września 2010 r. Organ podniósł, że nie zostało wykazane, aby przesłanki w.w. przepisu zostały spełnione w odniesieniu do spornych pojazdów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie wystąpił tego rodzaju spór, ponieważ zarówno Naczelnik Urzędu Skarbowego w Chorzowie do którego wpłynęły wnioski J. B. z dnia 26 marca 2015 r. dotyczące zwrotu poniesionych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów usuniętych z drogi, jak i Prezydent Miasta Chorzowa, któremu wnioski te zostały przekazane, uznali że sprawa nie należy do ich właściwości. Spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu (tak m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I OW 205/13, Lex nr 1446577). Wymaga to precyzyjnego oznaczenia przedmiotu sprawy, czyli tej kwestii, która ma być w niej rozstrzygnięta przez jeden z organów pozostających w sporze. W rozpatrywanym przypadku chodzi o przyznanie wynagrodzenia za dozór i zwrot wydatków tytułu usunięcia pojazdu z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, przysługujących jednostce prowadzącej parking strzeżony. Własność pojazdów objętych wnioskami złożonymi w niniejszej sprawie przeszła na rzecz Skarbu Państwa z mocy samej ustawy po upływie 6 miesięcy od dnia jego usunięcia, na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy, który stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt P 4/06, utracił moc obowiązującą z dniem 12 czerwca 2009 r. W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (DZ.U. Nr 191, poz. 1377), który także został uznany za niezgodny z Konstytucją wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r., o przejściu na rzecz Skarbu Państwa orzekał naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego, przy czym, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, dokonywał tego decyzją mającą charakter wyłącznie deklaratoryjny. Naczelnik urzędu skarbowego był wówczas także organem właściwym do załatwienia sprawy kosztów dozoru pojazdu. Wątpliwości, jakie powstały w tym zakresie, rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10, w której stwierdził, że organ ten zgodnie z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit.c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien wydać w tym przedmiocie postanowienie, na które przysługiwało zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Przesądził jednocześnie, że to Skarb Państwa był zobowiązany do poniesienia analizowanych należności, i to nie tylko za okres wcześniejszy, w czasie gdy biegł termin 6 miesięcy od usunięcia pojazdu. Ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (DZ.U. z 2010 r. Nr 152 poz. 1018), która weszła w życie z dniem 4 września 2010 r., znowelizowano art. 130a ust. 10 ustawy, w ten sposób, że orzeczenie o przepadku własności pojazdu przekazano do właściwości sądu, zastrzegając, iż następuje ono na rzecz powiatu, a nie jak dotychczas – Skarbu Państwa. Zobowiązano też starostę do wystąpienia do sądu z wnioskiem o wydanie tego orzeczenia, skracając z sześciu do trzech miesięcy termin, w jakim właściciel usuniętego pojazdu lub osoba uprawniona może go wcześniej odebrać. Jednocześnie w art. 130a ust. 10h ustanowiono zasadę, w myśl której koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu wskazując, że decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Trzeba zwrócić uwagę, że w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. wskazanie podmiotu zobowiązanego do opłacenia omawianych kosztów powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010 r., w tym zwłaszcza za okres od dnia, w którym art. 130a ust. 10 ustawy we wcześniejszym brzmieniu utracił moc wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt P 4/06, byłoby utrudnione, o ile w ogóle możliwe. Skarb Państwa nie nabywał już wtedy bowiem pojazdu z mocy prawa, co uzasadniało obciążenie go tymi kosztami, a to powiat stał się podmiotem, na rzecz którego orzeka się przepadek pojazdu, ale już bez zobowiązania go do pokrycia tych kosztów. Z tego powodu w art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. przesądzono, że koszty te za ten okres ponosi, tak jak wcześniej, Skarb Państwa. Należy zatem podkreślić, że wniosek w niniejszej sprawie został złożony w czasie, kiedy przepis art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym już obowiązywał. Jego skutkiem jest utrata kompetencji w unormowanej w nim materii przez naczelników urzędów skarbowych jako organów egzekucyjnych uprawnionych do przyznawania kosztów na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednocześnie wskazany przepis stanowi kompletną i wystarczającą podstawę do prowadzenia określonego w nim postępowania. Z tego względu bez znaczenia pozostaje to, że należności w niniejszej sprawie dotyczą okresu sprzed wejścia w życie ustawy z 22 lipca 2010 r. Okoliczność ta nie ma wpływu na właściwość organu rozstrzygającego o tych okolicznościach, sprawia natomiast, że organ ten winien uwzględnić zasady ich ustalania, m.in. określając podmiot zobowiązany w tym zakresie, które to zasady odnoszą się do danego okresu i wynikają z przepisów prawa. Takie też stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniach z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OW 268/15, z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I OW 171/15, z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt I OW 46/15, który to pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.