I OW 268/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Naczelnika Urzędu Skarbowego w Żaganiu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Żaganiu a Starostą Żagańskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. Sp. z o.o. w Ż. o przyznanie wynagrodzenia z tytułu zwrotu kosztów usunięcia i przechowywania zabezpieczonych pojazdów postanawia: wskazać Starostę Żagańskiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Wnioskiem z dnia 30 listopada 2015 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Żaganiu wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy organem wnioskującym a Starostą Żagańskim w przedmiocie rozpatrzenia wniosku M. Spółka z o.o. w Ż. jako jednostki organizacyjnej, wyznaczonej do prowadzenia parking strzeżonego, o przyznanie wynagrodzenia z tytułu zwrotu kosztów usunięcia i przechowywania zabezpieczonych pojazdów. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że M. Spółka z o.o., wystąpiła o zapłatę wynagrodzenia w łącznej kwocie 131 040,10 zł, tytułem wynagrodzenia należnego od Skarbu Państwa za pojazdy przez nią zabezpieczone i dozorowane na parkingu strzeżonym tj.: [...] bez nr rej.- zabezpieczony od dnia 06.12.2004r, [...] nr rej. [...] - zabezpieczony od dnia 23.05.2005r, [...] bez nr rej - zabezpieczony od dnia 09.01.2008r, [...] nr rej. [...] - zabezpieczony od dnia 14.01.2008r, [...] nr rej. [...] - zabezpieczony od 09.04.2008r oraz [...] bez nr rej. - zabezpieczony od dnia 04.10.2008r. Spółka podała, że wymienione pojazdy nie zostały odebrane przez właścicieli, pomimo skierowanych wezwań do ich odbioru w wyznaczonym terminie. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Żaganiu z powołaniem się na przepis art.65 §1 k.p.a., zawiadamiając jednocześnie w dniu 22 września 2015 r. wnoszącego podanie (zawiadomienie znak [...]) uznał się niewłaściwym w sprawie i przedmiotowy wniosek przekazał Staroście Żagańskiemu, jako - w jego ocenie organowi właściwemu. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Naczelnik Urzędu Skarbowego wskazał na przepisy ust. 10 i ust.10g art.130a ustawy z dnia 20 czerwca1997r. Prawo o ruchu drogowym w obowiązującym brzmieniu, nadanym ustawą nowelizującą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U 2 014 poz.1619 z późn.zm), które wprost stanowią, że starosta jest organem, który w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust.1 lub 2 art.130a ustawy, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu oraz wydaje decyzję o zapłacie kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Żaganiu jednocześnie podkreślił, że skoro żądanie Spółki obejmuje okres przechowywania pojazdów usuniętych z drogi w trybie art.130a ustawy z dnia 20 czerwca1997r. Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 września 2010r., to zgodnie z przepisem przejściowym - art. 13 w/w nowelizacji - Skarb Państwa ponosi wyłącznie koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art.130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy tj do dnia 4 września 2010r.. Nadto Naczelnik Urzędu Skarbowego w Żaganiu powołał się na przyjętą linię orzecznictwa w tym zakresie, w szczególności postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2011r. sygn.akt I OW 96/11 oraz postanowienie z dnia 11 stycznia 2012r. sygn. akt I OW 152/2012, zgodnie z którą jedynie w sytuacji, gdy przed wejściem w życie ustawy nowelizującej ustawę Prawo o ruchu drogowym, Naczelnik Urzędu Skarbowego, na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy wydał decyzję o przejęciu porzuconych pojazdów na rzecz Skarbu Państwa oraz zostało wszczęte postępowanie dotyczące przyznania wynagrodzenia za dozór nad pojazdem, to organem uprawnionym do prowadzenia tego postępowania byłby właściwy organ egzekucyjny, a nie starosta. W odpowiedzi Starosta Żagański zawiadomieniem z dnia 14 października 2015r., także z powołaniem się na art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym (t.j. z dnia 7 marca 2003r. Dz.U 58 poz.515) w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 marca 2005r. oraz art.13 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 22 lipca 2010 r ( Dz.U. z 2010 r. nr 152 poz.1018), uznał się niewłaściwym w sprawie i wniosek wniesiony przez M. Sp. z o.o. w dniu 25 sierpnia 2015r. przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Żaganiu. W uzasadnieniu Starosta podniósł, że zgodnie z powołanym przepisem wszystkie pojazdy objęte powyższym wnioskiem, z mocy prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa i w związku z powyższym, decyzję w sprawie ewentualnej wypłaty wynagrodzenia z tytułu umieszczenia pojazdów na parkingu strzeżonym winien wydać Naczelnik Urzędu Skarbowego. Naczelnik Urzędu Skarbowego nie podzielił stanowiska Starosty i wywiódł, że poza sporem pozostają okoliczności faktyczne, że bezsporna jest także okoliczność, że do dnia 4 września 2010r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw tj. pod rządami uprzednio obowiązującego art.130a ust.10 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz §8 ust.1 przepisu wykonawczego - Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007r. w sprawie usuwania pojazdów ( Dz.U 191 poz.1377 ze zm), który stanowił, że o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa orzeka naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego, nie doszło do przejęcia przedmiotowych pojazdów przez Skarb Państwa. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Żaganiu podniósł, że nie wydał decyzji o przepadku przedmiotowych pojazdów na rzecz Skarbu Państwa, a zatem w jego ocenie, przy ustalaniu właściwości rzeczowej organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o zwrot kosztów dozoru pojazdów usuniętych z drogi na uwadze należy mieć wyłącznie stan prawny obowiązujący od 4 września 2010 r. tj. wprowadzony ustawą z dnia 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Żaganiu przepis art.130a ust.10h ustawy Prawo o ruchu drogowym wyraźnie stanowi, że decyzję o zapłacie kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, wydaje starosta, a obowiązek ten został na niego nałożony z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej tj z dniem. 4 września 2010r. Tym samym, zdaniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Żaganiu z dniem 4 września 2010r. organ w postaci naczelnika urzędu skarbowego utracił swą właściwość rzeczową w przedmiocie orzekania o zwrocie kosztów poniesionych przez przechowującego pojazdy usunięte z drogi, a zatem w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy nie może budzić wątpliwości, że organem właściwym do rozpoznania wniosku Spółki jest Starosta Żagański. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie niniejszego sporu kompetencyjnego Naczelnik Urzędu Skarbowego w Żaganiu powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn.akt I OW 152/11 oraz postanowienia NSA z dnia 25 września 2013 r. sygn.akt I OW 164/13 i z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn.akt I OW 208/13, w których Sąd orzekł, że organem właściwym w sprawie rozpatrzenia wniosku, złożonego po 4 września 2010r, dotyczącego zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów usuniętych z drogi na parking strzeżony jest starosta. Starosta Żagański, w wykonaniu polecenia Sądu z dnia 31 grudnia 2015 r., w odpowiedzi na wniosek z dnia 30 listopada 2015 r., o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu kompetencyjnego wniósł o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Żaganiu jako organu właściwego do rozpoznania wniosku M. Sp. z o.o. w Ż. W uzasadnieniu stanowiska Starosta Żagański podał, że pojazdy objęte wnioskiem M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż., do dnia wejścia w życie przepisu art. 130a ust. 10 znowelizowanej ustawy z dnia 20 czerwca1997r., stanowiły własność Skarbu Państwa (przepis art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997r. Dz. U. Nr 98, poz. 602; tekst jednolity z dnia 7 marca 2003 r. Dz. U. Nr. 58. poz. 515 w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 marca 2005 r do dnia 9 kwietnia 2010 r.). Zdaniem Starosty Żagańskiego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Żaganiu, który twierdzi, iż nie doszło do przejęcia przedmiotowych pojazdów przez Skarb Państwa do dnia 4 września 2010r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010r., o zmianie ustawy prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, ponieważ Naczelnik Urzędu Skarbowego nie wydał decyzji o przepadku tychże pojazdów na rzecz Skarbu Państwa. Starosta Żagański wskazał, że przedmiotowe pojazdy z mocy ustawy przeszły na rzecz Skarbu Państwa, a zatem decyzja w tym przedmiocie -wbrew stanowisku Naczelnika Urzędu Skarbowego w Żaganiu w nie była konieczna. Ponadto Naczelnik Urzędu Skarbowego w Żaganiu, pominął istotny zdaniem Starosty Żagańskiego przepis art. 13 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 22 lipca 2010 r. ( Dz. U. Nr 152 poz. 1018). Zgodnie z powołanym przepisem Skarb Państwa, ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym (tj. po upływie 3 miesięcy), do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6- miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zdaniem Starosty Żagańskiego, byłby on właściwy do rozpatrzenia wniosku o zwrot kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów według stanu prawnego obowiązującego od dnia 4 września 2010r., tj. na podstawie znowelizowanej ustawy z dnia 20 czerwca1997r., (wprowadzonej nowelą z dnia 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy prawo o ruchu drogowym), gdyby przedmiotem wniosku objęte były pojazdy, które nie przeszły z mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa. Starosta Żagański przywołał uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010r. w sprawie sygn. akt I OPS 1/10, wyrok NSA z dnia 16.02.1999 r. sygn. akt I SA/WR 2390/97, ONSA 2000, nr 1, poz. 28, Komentarz R. Hausera do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17.06.1975 r. sygn. akt II CR 279/75, Postępowanie administracji w świetle orzecznictwa, tom V, Warszawa 1980, s. 150 i nast.; W. Grześkiewicz: Egzekucja administracyjna - teoria i praktyka, Warszawa 2006 Publ. Legalis, stwierdzając, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Żaganiu, winien wydać w tym zakresie postanowienie przyznające bądź odmawiające przyznania zwrotu kosztów za przechowywanie pojazdów należących do Skarbu Państwa. Nie budziło bowiem zdaniem Starosty Żagańskiego wątpliwości, iż w świetle przepisów przejściowych, właścicielem przedmiotowych pojazdów jest Skarb Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie wystąpił tego rodzaju spór, ponieważ zarówno Naczelnik Urzędu Skarbowego w Żaganiu jak i Starosta Żagański uznali, że sprawa dotycząca rozstrzygnięcia wniosku M. Sp. z o.o. w Ż. w przedmiocie przyznania wynagrodzenia tytułem zwrotu kosztów usunięcia i przechowywania zabezpieczonych pojazdów nie należy do ich właściwości. Spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu (tak m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OW 205/13, LEX nr 1446577). Wymaga to zatem precyzyjnego oznaczenia przedmiotu sprawy, czyli tej kwestii, która ma być w niej rozstrzygnięta przez jeden z organów pozostających w sporze. W rozpatrywanym przypadku chodzi o przyznanie wynagrodzenia i zwrot kosztów z tytułu usunięcia pojazdów z drogi i przechowywania zabezpieczonych pojazdów w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, przysługujących jednostce prowadzącej parking strzeżony. Własność pojazdów objętych wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie przeszła na rzecz Skarbu Państwa z mocy samej ustawy, po upływie 6 miesięcy od ich usunięcia, na podstawie art. 130a ust. 10 w/w ustawy, który stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06, utracił moc obowiązującą z dniem 12 czerwca 2009 r. W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U Nr 191, poz. 1377 ze zm.), który także został uznany za niezgodny z Konstytucją wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r., o przejściu na rzecz Skarbu Państwa orzekał naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego, przy czym, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, dokonywał tego decyzją mającą charakter wyłącznie deklaratoryjny. Naczelnik urzędu skarbowego był wówczas także organem właściwym do załatwienia sprawy kosztów dozoru pojazdów. Wątpliwości, jakie powstały w tym zakresie, rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, w której stwierdził, że organ ten zgodnie z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (p.e.a.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, powinien wydać w tym przedmiocie postanowienie, na które przysługiwało zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Przesądził jednocześnie, że to Skarb Państwa był zobowiązany do poniesienia analizowanych należności i to nie tylko za okres, w którym był już z mocy prawa właścicielem usuniętych pojazdów, lecz także za okres wcześniejszy, w czasie gdy biegł termin 6 miesięcy od usunięcia pojazdów. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., stwierdzający niekonstytucyjność m.in. art. 130a ust. 10 w/w ustawy w przedstawionym brzmieniu oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 października 2007 r., spowodował konieczność zmiany stanu prawnego. Została ona przeprowadzona ustawą z 22 lipca 2010 r., która weszła w życie z dniem 4 września 2010 r. (w uzasadnieniu jej projektu przyznano wyraźnie, że jej celem jest realizacja tegoż wyroku). W wyniku dokonanej zmiany, znowelizowano art. 130a ust. 10 ustawy w ten sposób, że orzeczenie o przepadku własności pojazdu przekazano do właściwości sądu, zastrzegając, iż następuje ono na rzecz powiatu, a nie, jak dotychczas - Skarbu Państwa. Zobowiązano też starostę do wystąpienia do sądu z wnioskiem o wydanie tego orzeczenia, skracając z sześciu do trzech miesięcy termin, w jakim właściciel usuniętego pojazdu lub osoba uprawniona może go odebrać. Jednocześnie w art. 130a ust. 10h ustawy ustanowiono zasadę, w myśl której koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, wskazując, że decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. W uzasadnieniu projektu ustawy z 22 lipca 2010 r. wyjaśniono, że rozwiązanie to wprowadzono, by skłonić właściciela do odbioru pojazdu z parkingu po uiszczeniu stosownych opłat i tym samym zredukować liczbę pojazdów nieodebranych. Nie ulega wątpliwości, że nałożenie tego obowiązku nie mogło nastąpić z mocą wsteczną, obejmującą czas sprzed wejścia w życie ustawy z 22 lipca 2010 r., w tym zwłaszcza za okres od dnia, w którym art. 130a ust. 10 ustawy we wcześniejszym brzmieniu utracił moc wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06. Zwrócić trzeba równocześnie uwagę, że w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z 22 lipca 2010 r. wskazanie podmiotu zobowiązanego do opłacenia omawianych kosztów w tym okresie byłoby utrudnione, o ile w ogóle możliwe. Skarb Państwa nie nabywał już przecież wtedy własności pojazdu z mocy prawa, co uzasadniało obciążenie go tymi kosztami, a następnie to powiat stał się podmiotem, na rzecz którego orzeka się przepadek pojazdu, ale już bez zobowiązywania go do pokrycia tych kosztów. Z tego powodu w art. 13 ustawy z 22 lipca 2010 r. przesądzono, że koszty te za ten okres będzie ponosił, tak jak wcześniej Skarb Państwa. Zaznaczyć trzeba, że w tym przepisie intertemporalnym pominięto kwestię organu, który ma wydać orzeczenie w przedmiocie kosztów, w tym tych ciążących na Skarbie Państwa, w szczególności nie uregulowano jej w sposób odmienny niż przewidziany w art. 130a ust. 10h ustawy, co oznacza, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym sprawę tę w myśl tego ostatniego przepisu rozstrzyga starosta w drodze decyzji (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 96/11, LEX nr 1230148, z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OW 152/11, LEX nr 1230149, z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt I OW 139/12, LEX nr 1247195 i z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OW 231/12, LEX nr 1318784). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 sierpnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2971/12) z treści norm zawartych w ustawie z dnia 22 lipca 2010 r., które mają charakter przepisów prawa przejściowego wynika, że sprawy o których mowa w art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, poddane zostały reżimowi ustawy w jej znowelizowanym brzmieniu. Przepis ten stanowi wobec tego kompletną i wystarczającą podstawę do prowadzenia określonego w nim postępowania. Nie ma w tej sytuacji potrzeby posiłkowania się art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami wykonawczymi. Ogólna bowiem zasada głosi, że jeżeli w przepisach przejściowych brak jest wyraźnych wskazań co do konieczności stosowania prawa poprzednio obowiązującego, to stosuje się prawo obecnie obowiązujące. Należy zatem podkreślić, iż wniosek w niniejszej sprawie został złożony w czasie, kiedy ten ostatni przepis już obowiązywał, gdyż jego skutkiem jest utrata kompetencji w unormowanej nim materii przez naczelników urzędów skarbowych jako organów egzekucyjnych uprawnionych do przyznawania kosztów na podstawie art. 102 § 2 p.e.a. Z tego względu bez znaczenia pozostaje to, że należności w niniejszej sprawie dotyczą okresu sprzed wejścia w życie ustawy z 22 lipca 2010 r. Okoliczność ta nie ma wpływu na właściwość organu rozstrzygającego o tych należnościach, sprawia natomiast, iż organ ten musi uwzględnić te zasady ich ustalania, m.in. określające podmiot zobowiązany w tym zakresie, które odnoszą się do danego okresu i wynikają z przepisów prawa, w tym przepisów intertemporalnych Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na mocy art. 4 i art. 15§1 pkt 4 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.