II SA/Gl 280/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi G. C. na uchwałę Rady Gminy Zbrosławice z dnia 28 października 2015 r. nr XII/142/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W dniu 28 października 2015 r. Rada Gminy Zbrosławice uchwałą nr Xll/142/2015 uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zbrosławice dla obszaru północno - zachodniego sołectwa Szałsza. Skargę na powyższą uchwałę złożył pełnomocnik G. C., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) naruszenie art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – dalej u.p.z.p.), poprzez niezgodność uchwalonego Planu Zagospodarowania z obowiązującymi zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zbrosławice, przyjętego uchwałą Rady Gminy Zbrosławice nr XVlll/312/04 z dnia 28 października 2004 r. poprzez: a) pominięcie w Planie Zagospodarowania kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidzianych w obowiązującym Studium, b) ujęcie w Planie Zagospodarowania kierunków zagospodarowania przestrzennego nieprzewidzianych w obowiązującym Studium, c) niezgodność obowiązującego Studium oraz Planu Zagospodarowania w zakresie dotyczącym złóż kopalin; 2) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez brak wskazania linii zabudowy dla terenów objętych Planem Zagospodarowania; 3) naruszenie art. 14 ust. 1 i 2 w związku z art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez niezgodność granic obszarów w Planie Zagospodarowania oraz obszarów w obowiązującym Studium; 4) naruszenie art. 14 ust. 3 u.p.z.p., poprzez uchwalenie Planu Zagospodarowania, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bez sporządzenia planu dla całego obszaru wyznaczonego w Studium oraz naruszenie zakresu władztwa planistycznego i administracyjnego poprzez uchwalenie planu tylko dla jednej nieruchomości; 5) naruszenie art. 1 ust. 2 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie w Planie Zagospodarowania: a) wymogów w zakresie ochrony bezpieczeństwa ludzi i potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej - przez dopuszczenie w Planie Zagospodarowania inwestycji generującej znaczny ruch samochodów ciężarowych drogami do tego nieprzystosowanymi, b) wymogów w zakresie gospodarowania wodami - przez dopuszczenie do zabudowania znacznego terenu, w konsekwencji czego będzie generowana (bez właściwego odprowadzenia z uwagi na brak koniecznej w tym zakresie infrastruktury) ogromna ilość wód opadowych i roztopowych mogąca prowadzić do powstawania rozlewisk i lokalnych podtopień, c) wymogów w zakresie ochrony krajobrazu i ochrony gruntów rolnych i leśnych - przez dopuszczenie w Planie Zagospodarowania inwestycji mogącej negatywnie wpłynąć na tereny leśne i rolne tam zlokalizowane, d) wymogów w zakresie ochrony dóbr kultury i zabytków - przez dopuszczenie przez Plan Zagospodarowania inwestycji które negatywnie wpłyną na podlegający ochronie prawnej krajobraz przedmiotowego terenu, w szczególności objęte ochroną pomniki przyrody i obiekty objęte ochroną konserwatorską. 6) naruszenie art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 196 ze zm.), w związku z art. 72 i 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. – dalej p.o.ś.), poprzez nieuwzględnienie obowiązku wynikającego z tych przepisów, jakim jest wprowadzenie udokumentowanego złoża do planu zagospodarowania, celem jego ochrony, z uwzględnieniem potrzeb przyszłej eksploatacji; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały, to jest: 1) naruszenie procedury planistycznej określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym poprzez zaniechanie przeprowadzenia czynności o których mowa w art. 17 ustawy, a w szczególności art. 17 pkt 4 ustawy (sporządzenie lub zaktualizowanie prognozy oddziaływania na środowisko), art. 17 pkt 6 ustawy (wystąpienie o opinie i uzgodnienia) oraz w art. 17 pkt 9 ustawy (wyłożenie planu do publicznego wglądu) - pomimo niezbędności tych czynności w związku z zakresem dokonanych zmian w stosunku do projektu uchwały, który był przedmiotem wyłożenia oraz uchwałą, która została uchwalona w dniu 31 lipca 2015 r.; 2) naruszeniem art. 28 ust. 2 u.p.z.p., poprzez wprowadzenie do ponownie uchwalonego planu zagospodarowania zmian innych, niż wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym i niezbędnych do doprowadzenia do zgodności projektu zmiany planu z przepisami prawnymi. Na tej podstawie wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odnośnie interesu prawnego legitymującego do zaskarżenia uchwały wskazano, że zamieszkuje on w Szałszy przy ul. [...] i jest właścicielem nieruchomości położonych w tej miejscowości (działka nr [...] zapisana w KW [...] oraz działki nr [...],[...] i 9 zapisane w KW [...]), w tym stanowiących zabytki objęte ochroną konserwatora zabytków. Nieruchomość ta znajduje się wprawdzie poza obszarem uchwalonej zmiany planu (a jedynie w jego sąsiedztwie), jednakże sama ta okoliczność nie przesądza o tym, iż Skarżący nie ma interesu prawnego w jej zaskarżeniu. Skarżący podnosi, iż ustalony i dopuszczony zaskarżoną uchwałą sposób zagospodarowania nieruchomości położonych w granicach uchwalonej zmiany planu, z uwagi na istniejące w tym rejonie uwarunkowania związane z ukształtowaniem terenu oraz panującymi warunkami hydrologicznymi w zakresie wód, skutkuje bezpośrednim, bardzo niekorzystnym oddziaływaniem nieruchomości położonych w obszarze zmiany planu na nieruchomości stanowiące własność Skarżącego. Dopuszczone zaskarżoną uchwałą zagospodarowanie terenu objętego zmianą planu, doprowadzi do tego, iż na należących do skarżącego i położonych poniżej działkach może dochodzić do gwałtownego wzrostu przepływów średnich i maksymalnych (tj. do gwałtownego zalewania i podtapiania tych terenów). W związku z powyższym skarżący wywodzi swój interes prawny z brzmienia art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 144 k.c., w zakresie w jakim przepisy te ograniczają prawo tzw. "immisji" (oddziaływania na grunty sąsiednie) ponad przeciętną miarę. W ocenie skarżącego potencjalne zalewanie i podtapianie nieruchomości należących do Skarżącego (a to na skutek - jak wskazuje biegły hydrolog - ponad tysiąckrotnego zwiększania odpływu wód opadowych z terenów objętych planem na tereny będące własnością skarżącego), stanowi oddziaływanie "ponad przeciętną miarę", objęte dyspozycją wyżej wskazanych przepisów prawa cywilnego. Interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa wart. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 – dalej u.s.g.), nie musi być wywodzony wyłącznie z norm prawa administracyjnego, skoro oczywiste jest, że plan miejscowy wkracza w sferę wykonywania prawa własności, a więc ogranicza uprawnienia ze sfery prawa cywilnego. Dla oceny legitymacji skargowej istotny jest przepis art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej k.c.), jak również art. 144 k.c, który nakazuje właścicielowi nieruchomości przy wykonywaniu tego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zatem ustalenia planu mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie. Jeżeli właściciel nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu może więcej (tu: zabudować teren nawet w 80%, co doprowadzi do sytuacji, w której wody opadowe i roztopowe będą zalewały grunty sąsiednie), to właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie musiał więcej znieść ("immisje" związane m.in. z odprowadzaniem wody opadowej z zabudowanego terenu na tereny niżej położone i ich zalewanie i podtapianie). W konsekwencji w tym konkretnym przypadku istnieje legitymacja do złożenia niniejszej skargi jako właściciela działek położonych poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan. W niniejszej sprawie interes prawny skarżącego wynika ponadto ze względu na jego prawny i administracyjny obowiązek utrzymania i zabezpieczenia zabytków objętych ochroną konserwatorską wynikający wprost z art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.). Na terenie należącym do skarżącego, a zagrożonym niekorzystnym oddziaływaniem z terenów objętych planem zagospodarowania przestrzennego znajdują się dwa obiekty zabytkowe: Pałac w Szałszy oraz Park w Szałszy. Zgodnie z powołaną powyżej ustawą, właściciel zabytku ma prawny obowiązek między innymi "zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie" - co przez skarżącego jest realizowane przy zaangażowaniu swoich prywatnych, znacznych środków finansowych w przywrócenie tych obiektów do stanu dawnej świetności. Ponadto na obszarze parku znajdują się 3 pomniki przyrody Dęby szypułkowe. Może nastąpić degradacja, uszkodzenie lub zniszczenie objętego ochroną otoczenia zabytku, w tym parku, a także naruszenie – poprzez posadowienie obiektów przemysłowych – krajobrazu tego terenu. Park podlega ochronie m.in. ze względu na unikalne "osie widokowe oraz kompozycję z graniczącymi lasami i polami uprawnymi"). W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W szczególności podniesiono brak interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, a skarga wniesiona została w terminie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrócono uwagę, że skarga złożona trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (wyrok NSA z 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004). W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. W wyroku NSA z dnia 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14, stwierdzono przy tym w nawiązaniu do powyższych ustaleń, że występujący ze skargą musi wykazać, iż akt organu gminy, który skarży, wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne, nie ewentualne, przyszłe, musi ograniczać sytuację prawną, uszczuplać uprawnienie, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej. Podobnie stwierdzono w wyroku NSA z 22 marca 2013 r., I OSK 2236/12, w słowach, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem. I w tym orzeczeniu wskazuje się, że podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Także i w tym orzeczeniu NSA eksponuje bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Interes prawny musi być zatem aktualny, a nie ewentualny (zob. również wyrok NSA z 12 marca 2013, I OSK 1761/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 marca 2015 r., II SA/Go 838/14; wyrok WSA w Szczecinie z 15 stycznia 2015 r., II SA/Sz 973/14, wyrok WSA w Łodzi z 30 maja 2014 r., III SA/Łd 275/14). W niniejszej sprawie skarżący wprost w skardze pisze m. in. o potencjalnym zagrożeniu związanym z zalewaniem jego nieruchomości przez nadmierne ilości wody, pochodzące w terenu objętego planem. Przy tym, co zgodnie ustalone zostało na rozprawie, pomimo wcześniejszych wątpliwości, nieruchomość skarżącego położona jest w odległości ok. 300m od granicy terenu objętego planem, przy czym odległość od zabytkowego pałacu jest jeszcze większa. W tej sytuacji nie można mówić o spełnieniu przesłanki posiadania interesu prawnego. Jest to co najwyżej interes faktyczny w każdym z aspektów podnoszonym w skardze. Plan miejscowy nie uchyla przepisów ustawowych dotyczących ochrony środowiska, zmian stosunków wodnych, ochrony zabytków, itd. Zatem jeśli na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego będzie miała być prowadzona jakakolwiek działalność inwestycyjna, związana z budową, wtedy organy odpowiedzialne za stosowanie tych przepisów będą musiały je uwzględniać, chroniąc m. in. podmioty objęte obszarem oddziaływania inwestycji. Jeśli skarżący zostanie uznany za stronę, będzie miał możliwość przedstawienia swoich racji. Zatem powoływanie się przez skarżącego na wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., II OSK 2479/12, w zakresie dotyczącym sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości sąsiednich nie może być wystarczające, jako że nie są spełnione wyżej opisane przesłanki. Z powyższych względów skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.