VIII SA/Wa 897/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi W.M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w całości. W dniu [...] marca Rada Gminy w C. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C.. W § 1.1 stwierdzono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy C. nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady gminy C. z dnia [...] maja 1999 roku, zmienionego uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] grudnia 2014 roku. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały wskazano, że procedura opracowania i uchwalenia planu przebiegała zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( DZ.U z 2015 roku, poz.199, dalej jako ustawa o p.z.p.). Wójt gminy C. zawiadomił na piśmie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu odpowiednie instytucje i organy właściwe do uzgodnienia i opiniowania oraz zamieścił obwieszczenie oraz ogłoszenie w prasie miejscowej. Zgodnie z art. 53 ustawy z 3 sierpnia 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko( DZ.U z 2013 roku, poz. 1235 ze zm.) wystąpił również o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko projektu planu. Następnie wskazano, że po rozpatrzeniu wniosków i odpowiedzi sporządzono plan wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Po wprowadzeniu zmian wynikających z opinii lub uzgodnień, projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] września 2014 roku do [...] października 2014 roku. W dniu [...] października 2014 roku odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Termin składnia uwag wyznaczono na dzień [...] listopada 2014 roku. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły żadne uwagi. W dniu [...] sierpnia 2015 roku Wojewoda M.( dalej jako skarżący, organ nadzoru) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] w C. z dnia [...] marca 2015 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C.. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów: 1) art. 4 ust.1 i art. 15 ust.2 pkt 1 ustawy o p.z.p. w związku z § 4 pkt 1 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U nr 164, poz, 1587 dalej jako rozporządzenie w sprawie m.p.z.p.), a także art. 15 ust.1 i art. 17 pkt 6 lit.c) ustawy o p.z.p. w związku z art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych( DZ.U z 2015 roku, poz. 909, dalej jako ustawa o ochronie gruntów)- w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami – [...],[...],[...],[...]i [...]; 2) art. 15 ust.1 i art. 17 pkt 6 lit.c ustawy o p.z.p. w związku z art. 7 ust.2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów; 3) art. 15 ust.3 pkt 10 ustawy o p.z.p.; 4) art. 15 ust.2 pkt 6 ustawy p.z.p.; 5) art. 15 ust.1 i art. 20 ust.1 ustawy p.z.p. w związku z art. 15 ust.2 pkt 1,6 i 9 ustawy o p.z.p., a także § 4 pkt 1 i 6, § 7 pkt 8 oraz § 8 ust.2 zd.1 rozporządzenia w sprawie m.p.z.p.; 6) art.15 ust.2 pkt 6 ustawy o p.z.p.; 7) § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie m.p.z.p; W związku z powyższym na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o: - stwierdzenie nieważności w części: 1) tekstowej oraz graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami – [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...]; 2) tekstowej dotyczącej ustaleń: - § 2 pkt 3 uchwały; - § 4 pkt 2, § 18 ust. 2 pkt 2 oraz § 18 ust.2 pkt 8 lit.c) uchwały w zakresie w jakim odnoszą się do terenów oznaczonych symbolami [...]i [...]; - § 9 pkt 21 lit.b) uchwały; - § 13 pkt 4 uchwały; - § 14 pkt 4 uchwały. W uzasadnieniu skargi Wojewoda odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazywał: - I. w § 10 uchwały – dla terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oznaczonych na rysunku symbolami – [...] do [...] ustalono zasady zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu jako lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, maksymalną powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego [...] m² oraz dopuszczenie lokalizacji budynków i budowli służących działalności rolniczej, hodowlanej i ogrodniczej oraz budynków garażowo- gospodarczych wolnostojących lub dobudowanych do budynków mieszkalnych przy czym maksymalna powierzchnia zabudowy budynku garażowo – gospodarczego nie może przekroczyć [...] m². Zdaniem skarżącego na terenach zabudowy zagrodowej jako podstawową funkcję wskazano zabudowę budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi oraz tylko dopuszczono do realizacji budynków i budowli służących działalności rolniczej, hodowlanej i ogrodniczej. Takie ustalenia planistyczne spowodują utratę przez tereny [...] podstawowej funkcji jaką jest produkcja rolna, wyznaczając jej funkcję zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała w § 10 dla terenów [...] – zabudowy zagrodowej dopuściła w ramach jednego terenu do realizacji zarówno zabudowy – zagrodowej, jednorodzinnej oraz garażowo – gospodarczej co stanowi naruszenie art. 15 ust.2 pkt 1 ustawy o p.z.p. Wojewoda odwołał się do definicji zabudowy jednorodzinnej z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie( DZ.U nr 55, poz. 690, dalej jako rozporządzenie ) gdzie przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć – jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Przez zabudowę zagrodową należy rozumieć zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia - budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych. Skarżący odwołał się do uregulowań ustawy o ochronie gruntów gdzie jako grunty rolne określa się grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, pod stawami i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; pod wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno – spożywczemu. Następnie skarżący powołał się na § 68 ust.1 pkt 1 lit.e) Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków( DZ.U nr 38, poz. 454 ze zm. dalej jako rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów) gdzie jako grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem [...] , zalicza się do użytków rolnych. Z załącznika nr 6 do tego rozporządzenia wynika, że użytkiem rolnym są między innymi grunty rolne zabudowane do których zalicza się grunty objęte zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w szczególności: - zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy; - zajęte pod budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno – spożywczego; - zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, w szczególności – komórki garaże, szopy, kotłownie, podwórza, place składowe, place postojowe i manewrowe, śmietniki, składowiska odpadów jeżeli tworzą z gruntami rolnymi i budynkami o których mowa w pkt 1 -2 zorganizowaną całość gospodarczą. Wojewoda podniósł, że przepisy ustawy prawo budowlane wraz z przepisami wykonawczymi zostały skorelowane z art. 2 ust.1 ustawy o ochronie gruntów, jak przepisy załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie m.p.z.p. zgodnie z którym zabudowa zagrodowa została sklasyfikowana jako tereny użytkowane rolniczo, dla oznaczenia których przyjęto oznaczenie barwne oraz symbol [...], w przeciwieństwie do zabudowy jednorodzinnej oznaczanej – [...]. Zdaniem skarżącego wykładnia art. 15 ust.2 pkt 1 ustawy o p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów rozporządzenia w przedmiocie m.p.z.p. odnoszących się do sposobu zapisywania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku wskazuje, iż dopuszczalnym z punktu widzenia prawa jest określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwią realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach pod warunkiem, że się wzajemnie nie wykluczają. W przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z różnym przeznaczeniem, wzajemnie się wykluczającym( zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna) w ramach tych samych jednostek terenowych. Zdaniem organu nadzoru dla jednostek terenowych od [...] do [...] uchwałodawca nie określił w sposób jednoznaczny i precyzyjny przeznaczenia terenu oraz zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Rada gminy proponując alternatywność przeznaczeń scedowała swoje kompetencje wynikające z art. 4 ust.1 i art. 15 ust.2 pkt 1 ustawy o p.z.p. na inny podmiot( inwestora czy organ architektoniczno – budowlany), co jest niedopuszczalne. Organ nadzoru podniósł, że możliwe jest ustalenie dla danego terenu kilku funkcji pod warunkiem jednak, że różnią się one od siebie w sposób zasadniczy. Jednoznacznie należy uznać, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która na terenach zabudowy zagrodowej w ramach jednostek od [...] do [...] stanowi de facto funkcję podstawową jest odmiennym przeznaczeniem niż zabudowa zagrodowa, wskazana na terenach [...], jako funkcja uzupełniająca. Analogiczne ustalenia dla terenów [...] i [...] dotyczą możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czy też budynków garażowo – gospodarczych. Jedyna różnica to dopuszczenie( nie nakaz) w ramach zabudowy zagrodowej realizacji budynków i budowli służących działalności rolniczej, hodowlanej i ogrodniczej. Nadto wojewoda wskazał, że w terenie zabudowy zagrodowej – [...] – działka nr [...],o pow. [...] ha, która w całości stanowi grunty rolne klasy bonitacyjnej [...] oraz – [...] stanowi działkę oznaczoną nr [...] z obrębu W. o pow. [...] ha, która w części stanowi grunty rolne [...] klasy bonitacyjnej. Zgodnie z art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów grunty rolne klasy [...]–[...], dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne wymagają zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, zaś zmiana może być dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalając możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i to przeznaczenia podstawowego – doszło do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele inne niż rolne, co wymagało zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z dokumentacji prac planistycznych, jak z pisma wójta gminy C. z [...] maja 2015 roku nie wynika aby organ sporządzający projekt planu miejscowego uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co stanowi naruszenie art. 15 ust.1, art. 17 pkt 6 lit.c) ustawy p.z.p. w związku z art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów. Z kolei dopuszczenie w ramach jednego terenu możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy zagrodowej narusza art. 4 ust.1, art. 15 ust.2 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt rozporządzenia w zakresie m.p.z.p. Uzasadnia to wniosek o stwierdzenie nieważności części tekstowej oraz graficznej planu miejscowego w odniesieniu do terenów od [...] do [...] . II. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 15 ust.1 ustawy o p.z.p. w związku z art. 7 ust.2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów każdy grunt leśny dla którego ustalono w planie miejscowym inne przeznaczenie niż leśne wymaga zgody odpowiedniego organu. Wskazał, że lasem zgodnie z ustawą o lasach z 21 września 1991 roku ( DZ.U z 2014 roku, poz. 1153) jest obszar o zwartej powierzchni co najmniej [...] ha, pokryty roślinnością leśną – drzewami i krzewami oraz runem leśnym, przeznaczony do produkcji leśnej, stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego, wpisany do rejestru zabytków, związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnej, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Organ nadzoru wskazał, że § 13 uchwały dla terenów lasu([...]i [...]) ustalono – nakaz prowadzenia gospodarki leśnej zgodnie z planem urządzania lasów), zakaz realizacji miejsc postojowych oraz lokalizacji budynków i budowli, dopuszczenie realizacji obiektów małej architektury. Jednocześnie § 4 pkt 2 uchwały dopuszcza na terenie objętym planem dojść, dojazdów, obiektów małej architektury, sieci i innych urządzeń infrastruktury technicznej oraz zieleni ozdobnej; w § 18 ust.2 pkt 1 i 2 uchwały ustanowiono nakaz lokalizacji sieci i innych urządzeń infrastruktury technicznej w granicach linii rozgraniczających terenów komunikacji, dopuszczenie od nakazu z pkt 1 w przypadku gdy nie ma technicznej możliwości prowadzenia infrastruktury technicznej w granicach linii rozgraniczającej terenów komunikacji; w § 18 ust.2 pkt 8 lit.c) uchwały w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną dopuszcza się lokalizację kontenerowych stacji transformatorowych na wydzielonych działkach o minimalnej pow. [...] m² oraz słupów stacji transformatorowych. Zdaniem organu nadzoru porównanie ustaleń § 13 uchwały ustaleń co do lasu z § 4 pkt 2, § 18 ust.2 pkt 2 oraz § 18 ust.2 pkt 8 lit.c) uchwały wykluczają się wzajemnie i w tej sytuacji winno być stwierdzenie nieważności wyżej powołanych paragrafów uchwały w zakresie w jakim odnoszą się do terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] , a także ustaleń § 13 pkt 4 uchwały; III. W § 9 pkt 21 lit. b) uchwały ustala się zasady zabudowy i wskaźniki zagospodarowania terenu – minimalną powierzchnię nowych działek budowlanych – na terenie [...] – równą powierzchni działki. Przy tak sformułowanym zapisie wprowadzono faktyczny zakaz podziału działki. Zgodnie z art. 15 ust.3 pkt 10 ustawy o p.z.p. można było określić minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych, a organy uchwałodawcze nie miały kompetencji do wprowadzania faktycznego zakazu podziału działki. IV. W § 2 pkt 3 uchwały wprowadzono definicję wskaźnika intensywności zabudowy jako stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji naziemnych wszystkich budynków wyznaczonej przez rzut poziomy zewnętrznych krawędzi ścian budynków do powierzchni działki budowlanej. Tak sformułowana definicja pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 15 ust.2 pkt 6 ustawy o p.z.p. gdzie określono, że intensywność zabudowy to wskaźnik całkowitej powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Tym samym stosowany w urbanistyce intensywności zabudowy winien odnosić się do wszystkich kondygnacji, a nie tylko nadziemnej jak zostało ustalone w § 2 pkt 3 uchwały. Organ nadzoru przywołał treść § 3 pkt 16 rozporządzenia, który stanowi, że jeśli mowa o kondygnacji, to należy przez to rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku. Zdaniem organu nadzoru regulując kwestie związane z intensywnością zabudowy organ stanowiący nie mógł utworzyć nowej definicji tego pojęcia, bowiem ustawodawca w przepisach rangi ustawowej określił sposób ustalania wskaźnika intensywności zabudowy. W zakresie powtórzeń i modyfikacji orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje jako wysoce dezinformujące stanowią istotne naruszenie prawa. V. Organ nadzoru zauważył, że organ uchwalając plan miejscowy, w ustaleniach § 17 uchwały wprowadził zakaz zabudowy w odległości [...] m w każdą stronę od granicy rowów i cieków wodnych, przy czym nie zawarł powyższych ograniczeń w ramach części graficznej planu. Wskazano, że w ramach terenu oznaczonego [...] nieprzekraczalna linia zabudowy została ,, dociągnięta ‘’ do granic rzeki S., zaś w przypadku terenu [...],, dociągnięta ‘’ została do terenu [...] ( tereny wód powierzchniowych). W przypadku terenów [...] i [...] w stosunku do rowów przylegających do granic obszarów obszaru objętego planem w ogóle nie określono linii zabudowy. Zdaniem organu zakaz określony w § 17 winien być odzwierciedlony na rysunku planu poprzez określenie liniami rozgraniczającymi teren z zakazem zabudowy bądź nieprzekraczalnej linii zabudowy. W tej sytuacji niezbędne jest stwierdzenie nieważności w części graficznej jednostek [...],[...],[...]i [...], przy czym już wcześniej organ wnioskował o stwierdzenie nieważności zapisów graficznych dla terenów [...]i [...]. VI. Organ nadzoru wskazał, że uchwałodawca dla terenów – [...] ( rolne) – w § 12 pkt 2 i 3 dopuścił możliwość realizacji budowli i urządzeń telekomunikacyjnych oraz obiektów małej architektury; dla terenów [...],[...],[...] ( zalesienia) w § 14 pkt 4 możliwość realizacji obiektów małej architektury i Z( tereny zieleni) możliwość realizacji budowli i urządzeń telekomunikacyjnych oraz obiektów małej architektury to winien określić co najmniej gabaryty obiektów, w tym wysokość maksymalnej zabudowy, a także powierzchni biologicznie czynnej. To na organach gminy spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich parametrów kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu w planie miejscowym. Zdaniem organu nadzoru niezbędnym jest stwierdzenie nieważności ustaleń § 14 pkt 4 uchwały dopuszczające na terenach [...] do [...] realizacji obiektów małej architektury, a także stwierdzenie nieważności zapisów dla terenów [...] i [...] o których mowa odpowiednio w § 12 i 15 z uwagi na wymogi art. 46 ust.1 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych( DZ.U z 2015 roku, poz. 880). VII. Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie m.p.z.p. organy gminy uprawnione były do określania powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Tymczasem w § 9 pkt 2 i 5 oraz § 10 pkt 2 i 6 uchwały określono powierzchnię zabudowy dla budynku mieszkalnego i gospodarczo garażowego podając wartości graniczne w metrach kwadratowych. Zdaniem organu brak było podstaw prawnych do wskazanych regulacji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazano: I. Przeznaczenie terenów [...] – zabudowa zagrodowa, ustalone w kontrolowanym planie to przeznaczenie podstawowe, a projekt planu nie rozróżnia przeznaczenia terenów na podstawowe i uzupełniające. Następnie odwołano się do definicji pojęć - zabudowy zagrodowej, budynku mieszkalnego, gruntów rolnych. Zdaniem Gminy C. reprezentowanej przez wójta dopuszczenie realizacji na terenach oznaczonych [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest kontynuacją i doprecyzowaniem przywołanych przepisów. II. Zapisy dopuszczone w ogólnych ustaleniach planu( § 4 pkt 2, § 18 ust.2 pkt 1 i 2 pkt 8 lit.c) odnoszą się do całego objętego planem. Sformułowane zostały na zasadzie dopuszczenia, a nie nakazu. Ponadto obowiązują przepisy odrębne, w tym ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku tym zapisy te nie wykluczają się z zapisami zawartymi w § 13 uchwały; III. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazano bezpośrednio w jaki sposób należy zapisać minimalną powierzchnię nowych działek. W związku z tym zapisy planu robią to na dwa sposoby; IV. Definicja wskaźnika zabudowy do której odwołuje się organ nadzoru jest jedną z interpretacji. Przepisy bezpośrednio nie definiują pojęcia ,, powierzchni całkowitej zabudowy’’; V. Brak wprowadzania linii zabudowy na rysunkach planu od rzeki S. oraz rowów wynika z faktu, że nie są one stałym elementem zagospodarowania terenu. Ich przebieg może być modyfikowany w zależności od potrzeb, mogą zostać również skanalizowane; VI. Na terenach [...],[...]do [...]oraz [...] projekt planu dopuszcza realizację m.in. budowli i urządzeń telekomunikacyjnych, a nie dopuszcza realizacji budynków. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o konieczności wprowadzania ,, maksymalnej wysokości zabudowy ‘’ jednakże wyłącznie w odniesieniu do budynków, a nie do budowli. Powierzchnia biologicznie czynna odnosi się do powierzchni działki budowlanej, natomiast wyżej powołane tereny nie stanowią działek budowlanych; VII. Ustalona w planie powierzchnia zabudowy dla budynków mieszkalnych oraz gospodarczo garażowych stanowi doprecyzowanie zapisów planu i zabezpiecza przed realizacją budynków większych niż o powierzchniach wskazanych w planie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wskazać należy, że w przepisie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych( DZ.U nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana również przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2012 roku, poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była uchwała należąca do tej kategorii aktów. Przepis art. 28 ust.1 ustawy p.z.p ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną - uwzględnianie zasad sporządzania planu i formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów( por. wyrok NSA z 11 września 2008 roku, II OSK 215/08). Przesłanka materialnoprawna jest dalej idąca, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje każde naruszenie prawa. Taka regulacja stwarza zatem po stronie organów gminy obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, tym bardziej, że jest on aktem prawa miejscowego, który ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności. Dokonując wykładni tej przesłanki organy związane są przepisami prawa europejskiego, Konstytucją RP oraz przepisami prawa materialnego. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej( art. 3 ust.1 ustawy o p.z.p.) nie ma charakteru absolutnego, a przepisy nie zezwalają na całkowitą dowolność ustaleń planu. W art. 15 ust.2 ustawy o p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może pominąć żadnego z wymienionych w przepisie elementów, aczkolwiek w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem( Z. Niewiadomski – ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, komentarz str. 154, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 roku). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające tego dokonanie, rada jest zobligowana zawrzeć je w planie. Ujęcie w projekcie planu miejscowego obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust.2 wymaga ustosunkowania się do każdego z wymienionych w pkt 1 – 12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja( por. LEX komentarz do art. 15 T. Bąkowski – ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 15 ust.2 pkt 1 ustawy p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przywołany przepis odczytywać należy w związku z art. 4 ust.1 ww. ustawy w którym określono podstawowe a zarazem obligatoryjne elementy planu miejscowego czyli ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy. Obowiązek określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Dopuszczalne jest przy tym ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. Przechodząc na grunt wywiedzionej skargi i zarzutów w odniesieniu do omówionego w pkt I uzasadnienia skargi nieważności uchwały w części tekstowej - § 10 uchwały i graficznej odnośnie terenów oznaczonych [...] – tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oznaczonych na rysunku od [...] do [...] należy je uznać za zasadne. W miejscowym planie w § 10 określono zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu dla zabudowy zagrodowej oznaczonej na rysunku symbolami od [...]do [...] . W punkcie 1 i 4 § 10 uchwały ustalono na tym terenie lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących o maksymalnej pow. zabudowy [...] m² oraz lokalizacji budynków gospodarczo – garażowych wolnostojących lub dobudowanych do budynków mieszkalnych. W kolejnych punktach dopuszczono lokalizację budynków i budowli służących realizacji działalności rolniczej, hodowlanej i ogrodniczej. Ten sam sposób zabudowy został określony w § 9 dla terenów przeznaczonych jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Niewątpliwie tereny [...] i [...] są to tereny o zupełnie innym przeznaczeniu. Zgodnie z definicją z § 3 pkt 3 rozporządzenia przez zabudowę zagrodową należy rozumieć ,, w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych’’. Przepis § 68 ust.1 lit. e rozporządzenia grunty rolne zabudowane oznacza się symbolem [...] i zalicza się do użytków rolnych. Załącznik nr 6 do ww. rozporządzenia - zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych wskazuje, że użytkiem rolnym są m.in. grunty rolne zabudowane do których zalicza się grunty objęte zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w szczególności .....3) zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia w szczególności: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, place składowe, place postojowe i manewrowe, śmietniki, składowiska odpadów jeżeli tworzą z gruntami rolnymi i budynkami o których mowa w pkt 1 i 2 zorganizowaną całość gospodarczą. Tak wiec trafnie zauważa organ nadzoru, że tereny zabudowy zagrodowej są traktowane jako tereny użytkowane rolniczo i budynki mieszkalne powinny tworzyć z budynkami przeznaczonymi do produkcji rolniczej zorganizowaną całość gospodarczą i służyć do obsługi gospodarstwa rolnego, ogrodniczego, czy też hodowlanego. Przy tak ukształtowanych zapisach § 10 uchwały podstawowym rodzajem zagospodarowania terenu – [...] jest lokalizacja budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co pozostaje w sprzeczności z rolniczym przeznaczeniem terenu i zbliża ten teren do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – [...]. Dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu (wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 roku, syg. akt II OSK 1334/12). Należy zgodzić się z oceną organu nadzoru, że w sytuacji gdyby dochodziło do przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co w sytuacji uznania za podstawowy rodzaj zabudowy na terenie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych miało by miejsce, to dla działek położonych na [...] i [...] ( w całości lub w części [...] klasa bonitacyjna ziemi) winna być uzyskana zgoda odpowiedniego ministra. Taki wymóg wynika z przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów. W punkcie II organ nadzoru wywiódł, że zapisy z ogólnej części planu - § 4 pkt 2, § 18 ust.2 pkt 1 i 2 oraz § 18 ust.2 pkt 8 lit.c) uchwały dopuszczające na terenach [...] i [...] (Las) lokalizację obiektów małej architektury, sieci i innych urządzeń infrastruktury technicznej , lokalizacji kontenerowych stacji transformatorowych na wydzielonych działkach o minimalnej powierzchni [...] m² oraz słupów stacji transformatorowych wykluczają się z zapisem § 13 uchwały odnoszącym się działek [...]. Należy zauważyć, iż teren określony jak las jest winien być zgodnie z ustawą lasach wykorzystywany przede wszystkim do produkcji leśnej. Na terenie lasu mogą być lokalizowane budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, parkingi leśne, urządzenia turystyczne jeśli są związane i wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej. Zgodnie z § 18 ust.2 pkt 2 i pkt 8 uchwały dopuszczono możliwość lokalizacji sieci i innych urządzeń infrastruktury na innych terenach niż w granicach linii rozgraniczających terenów komunikacji, oraz lokalizacji kontenerowych stacji transformatorowych na wydzielonych działkach o minimalnej powierzchni [...] m ² oraz słupowych stacji transformatorowych. Takie zapisy dopuszczałyby możliwość lokalizacji takich obiektów i urządzeń na terenach oznaczonych jako [...]. Zgodnie z art. 143 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów, urządzeń wodociągowych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych, telekomunikacyjnych. Lokalizacja obiektów które nie są związane z gospodarką leśną, w tym przypadku sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych kontenerowych i słupowych wymagałoby zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W niniejszym przypadku brak takiej zgody organ planistyczny nie uzyskał. Dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne i nierolnicze powinno być poprzedzone wystąpieniem o uzyskanie zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust.1 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów. Uchybienie w tym zakresie zalicza się do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a także właściwości organów w tym zakresie, co prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części (wyrok NSA z 4 marca 2014 roku, syg. akt II OSK 2730/13). Oddzielną kwestią jest kwestia dopuszczenia lokalizacji na terenie [...] lokalizacji obiektów małej architektury. Co prawda tego rodzaju obiekty nie zawsze są związane z prowadzeniem gospodarki leśnej lecz lokalizacja obiektu małej architektury na terenie [...] nie ma większego wpływu na faktyczną zmianę jego przeznaczenia i nie może uniemożliwić jego leśne wykorzystanie. Definicja obiektów małej architektury jest zawarta w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (DZ.U z 2013 poz. 1409). Są to niewielkie obiekty, a w szczególności kultu religijnego jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury oraz posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, a także służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku jak piaskownice, huśtawki. Budowa takich obiektów nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia chyba, że dotyczy to obiektów w miejscach publicznych ( art. 29 ust.1 pkt 22, art. 30 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego). Tak więc dopuszczenie lokalizacji obiektów małej architektury na terenach [...] nie ma większego wpływu na zmianę przeznaczenia gruntu i nie może uniemożliwić jego leśnego wykorzystania. W związku z tym wniosek o stwierdzenie nieważności § 13 pkt 4 uchwały w związku z dopuszczeniem na terenach [...] lokalizacji obiektów małej architektury należy uznać za niezasadny. Jako niezasadny należy również uznać wniosek o stwierdzenie nieważności § 4 pkt 2 uchwały, który dopuścił na obszarze objętym planem dojść, dojazdów, obiektów małej architektury, sieci i innych urządzeń infrastruktury technicznej oraz zieleni ozdobnej. Przepis ten jest przepisem ogólnym i informacyjnym. Na jego podstawie nie można wywieść uprawnień do lokalizacji na każdym obszarze miejscowego planu przedmiotowego zainwestowania. W części szczegółowej planu od § 9 uchwały ustalono dla poszczególnych rodzajów terenów i rodzajów inwestycji możliwości lokalizacji. W przypadku infrastruktury technicznej zasady te zostały określone w § 18 ust.2 pkt 1 i 2 uchwały. Odnośnie zarzutu wskazanego w pkt III - w zakresie stwierdzenia nieważności § 9 pkt 21 b) uchwały, który ustala minimalną powierzchnię działek budowlanych – dla terenu [...] – równą powierzchni terenu. Faktycznie tak sformułowany zapis wskazanego paragrafu w żadnym stopniu nie odnosi się do powierzchni rzeczywistej terenu i nie wynika wprost ile wynosi minimalna powierzchnia działki budowlanej na tym terenie. Teren ten składa się z dwóch działek ewidencyjnych nr [...] i [...] . Powierzchnia minimalna winna być wyrażona w jednostkach metrycznych powierzchni. Organ uchwałodawczy w żadnym stopniu nie wyjaśnił dlaczego w stosunku do terenu [...] zastosowano zwrot – równa powierzchni terenu, co faktycznie stanowiłoby zakaz podziału nieruchomości. W zakresie zarzutu wskazanego w pkt IV – co do stwierdzenia nieważności § 2 pkt 3 uchwały w związku modyfikacją normy ustawowej – wskaźnika intensywności zabudowy. W wyżej powołanym paragrafie zdefiniowano, że przez wskaźnik intensywności zabudowy należy rozumieć stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków wyznaczonej przez rzut poziomy zewnętrznych krawędzi ścian budynków do powierzchni działki budowlanej. Należy zgodzić się z organem nadzoru, iż art. 15 ust.2 pkt 6 ustawy o p.z.p. zdefiniował pojęcia minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy jako – wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Całkowita zabudowa winna uwzględniać zarówno nadziemne, jak i podziemne części kondygnacji budynku. W § 3 pkt 16 rozporządzenia jako kondygnacje budynku traktujemy zarówno podziemną, jak i nadziemną część budynku. Modyfikacja wprowadzona w § 2 pkt 3 uchwały pozostaje w sprzeczności z § 15 ust.2 pkt 6 ustawy o p.z.p. i jako taka stanowi istotne naruszenie prawa. Odnosząc się do uzasadnionego w pkt V - sprzeczności § 17 uchwały – zakazu zabudowy w odległości [...] m w każdą stronę od granicy rowów i cieków wodnych. Tak wyartykułowany zakaz nie znalazł swojego odzwierciedlenia w części graficznej planu. Takie ograniczenia nie zostały wprowadzone odnośnie terenów [...] – południowa linia rozgraniczająca terenu [...] usytuowana jest bezpośrednio przy rzece S., zaś wschodnia granica jest usytuowana bezpośrednio przy rowie. Północna linia rozgraniczenia terenu [...] graniczy z terenem z terenem wód śródlądowych oznaczonych symbolem [...] ( rowy). Południowa linia rozgraniczająca terenu [...] – stanowiąca jednocześnie granicę obszaru objętego planem miejscowym, usytuowana bezpośrednio przy rowie( działka nr [...]). Północna linia rozgraniczająca terenu [...] stanowiąca granicę obszaru objętego planem miejscowym, usytuowana jest bezpośrednio przy rowie. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że rysunek planu winien odzwierciedlać wprowadzony w § 17 zakaz poprzez określenie liniami rozgraniczającymi teren z zakazem zabudowy, bądź za pomocą np. nieprzekraczalnej linii zabudowy. Brak na rysunku planu ograniczeń ustanowionych w § 17 spowodował niezgodność części tekstowej - § 17 uchwały z zapisem graficznym na terenach [...],[...],[...]i [...]. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem gminy, iż rowy oraz rzeka S. nie są stałym elementem zagospodarowania terenu ponieważ ich przebieg może zostać zmodyfikowany w zależności od potrzeb albo zostaną skanalizowane. Należy zauważyć, że skoro zostały one ujęte i przedstawione na planie oraz wprowadzono zakaz z § 17, to winno to znaleźć swoje odzwierciedlenie na rysunku planu. Określenie linii zabudowy, czy linii rozgraniczających z zakazem zabudowy wprowadza jasność co do terenu gdzie można wznosić nową zabudowę, bądź dokonywać rozbudowy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. jednym z elementów dla terenów przeznaczonych pod zabudowę jest określenie linii zabudowy. Zgodnie z § 4 pkt 6 oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie m.p.z.p. ustalenia w zakresie linii zabudowy winny być zawarte zarówno w części tekstowej jak i graficznej planu miejscowego. Z tego względu brak korelacji pomiędzy częścią tekstową, a częścią graficzną w tym zakresie winien skutkować stwierdzeniem nieważności części tekstowej i graficznej odnośnie terenów oznaczonych [...],[...],[...],[...]. W kolejnym zarzucie opisanym w pkt VI uzasadnienia skargi organ nadzoru wskazał, iż dla terenów przeznaczonych pod zabudowę – [...] ( dopuszcza realizację budowli, urządzeń telekomunikacyjnych, obiektów małej architektury), terenów [...],[...],[...] ( dopuszcza realizację obiektów małej architektury) oraz [...] ( dopuszcza możliwość realizacji budowli i urządzeń telekomunikacyjnych oraz obiektów małej architektury) nie określono wymaganych parametrów kształtowania zabudowy. W tym miejscu należy przypomnieć zasadę ujmowania planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w w art. 15 ust.2 ustawy o p.z.p. rozumianą jako co najmniej ustosunkowania się do każdego z nich( T.Bąkowski , ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, komentarz , Kraków 2004, uw.6 do art. 15). W modelowym ujęciu oznacza to, że przypadku zamiaru odstąpienia od uregulowania któregokolwiek z tych zagadnień w planie miejscowym winna znaleźć się stosowna wzmianka, zaś na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji i utrwalenia przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie materiałach planistycznych. Możliwość lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej na terenach [...]i [...] bez ustalenia parametrów kształtowania zabudowy narusza zapis wyżej powołanego art. 15 ust.2. W przypadku wnoszenia budowli i urządzeń telekomunikacyjnych, które są inwestycjami celu publicznego, a w przypadku gdy taka inwestycja jest lokalizowana na podstawie decyzji organu, to elementami wniosku zgodnie z art. 52 ust.2 pkt 2 lit. b) ustawy o p.z.p. jest podanie charakterystyki inwestycji, w tym gabarytów obiektów budowlanych. W przypadku lokalizacji stacji przekaźnikowych telefonii komórkowej istotne dla zachowania ładu przestrzennego są gabaryty takiego obiektu, w tym jego wysokość. W ocenie sądu w przypadku lokalizacji obiektów małej architektury to definicja z art. 3 pkt 4 ustawy prawo budowlane podaje charakterystykę obiektu jako ,, niewielki obiekt ‘’ i trudno w takiej sytuacji wymagać z uwagi na różnorodność takich obiektów ustalać. Tak więc brak charakterystyki zabudowy na terenie [...]i [...]gdzie dopuszczono lokalizację budowli i urządzeń telekomunikacyjnych narusza dyspozycje art. 15 ust.2 ustawy o p.z.p. Jeśli chodzi o brak charakterystyki zabudowy w sytuacji dopuszczenia lokalizacji obiektów małej architektury - teren [...]do [...]oraz na terenie [...] takiego naruszenia nie można się dopatrzeć. W odniesieniu do zarzutu z pkt VII uzasadnienia skargi należy uznać je za nieusprawiedliwiony. Organ gminy wprowadziły wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu oraz maksymalną powierzchnię budynku mieszkalnego i budynku garażowego. Określenie powierzchni zabudowy dla budynków leży w zakresie władztwa planistycznego gminy. Zgodnie z art. 28 ust.1 ustawy o p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały w całości lub w części. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej( por. wyrok WSA w Gorzowie z 9 marca 2016 roku, II SA/Go 1024/15). Redakcja art. 28 ust.1 posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały Rady Gminy. Wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkują stwierdzeniem nieważności całego planu( wyrok NSA z 1 października 2015 roku, syg. akt II OSK 235/14). W ocenie sądu w niniejszej sprawie doszło do istotnych naruszeń zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w C. nr [...] z dnia [...] marca 2015 roku. Zakres naruszeń dotyczący istotnych jego zapisów( tereny [...], tereny [...]i [...],[...],[...]) co dezintegrowało by odczyt całości planu miejscowego i dlatego stwierdzono nieważność uchwały w całości. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 147 ust.1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust.1 ustawy o p.z.p. orzeczono jak na wstępie.