II SAB/Lu 120/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2016 r. sprawy ze skargi P. Ś. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 23 czerwca 2016 r. w zakresie punktów: 5, 6 i 7; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy [...] do załatwienia punktów: 1, 2, 3 i 4 oraz 8, 9, 10 i 11 wniosku skarżącego z dnia 23 czerwca 2016 r.; III. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz P. Ś. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia 23 czerwca 2016 r. P. Ś. (dalej także: skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy (dalej także: Wójt Gminy) o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: "1. Proszę o przesłanie wykazu nieruchomości (wraz z podaniem pełnych danych adresowych) stanowiących mienie Gminy S. R., które mogą być przeznaczone i oddane (pod jakimkolwiek tytułem prawnym) do działalności lekarskiej, np. jako gabinety lekarskie. 2. Czy w okresie ostatnich 2 lat kalendarzowych, Wójt Gminy próbował pozyskać osoby zainteresowane prowadzeniem działalności leczniczej w nieruchomościach, o których mowa w pkt 1 powyżej? 3. jeżeli Wójt Gminy próbował podjąć działania w zakresie, o którym mowa w pkt 2 powyżej, jak wyglądał ich przebieg oraz jakim skutkiem się zakończyły? 4. Czy na przestrzeni ostatnich 2 lat, do Gminy S. R., wpłynęły jakiekolwiek zapytania lub oferty osób zainteresowanych prowadzeniem działalności leczniczej w nieruchomości stanowiących mienie ww. Gminy? 5. Jakim rozstrzygnięciem zakończyło się postępowanie karne, gdzie pokrzywdzonym był Zespół Szkół w S. R., [...], a oskarżoną p. M. M. — były pracownik ww. placówki? 6. Jeżeli został wydany wyrok skazujący w sprawie, o której mowa w pkt 5 powyżej, to czy Sąd orzekł obowiązek naprawienia szkody? 7. Czy wyrok, o którym mowa w pkt 5 i 6, został wykonany, a na wypadek orzeczenia obowiązku naprawienia szkody, to czy szkoda została rzeczywiście naprawiona? 8. Czy odnośne organy Gminy S. R. oraz Dyrekcja Zespołu Szkól w S. R., poczyniły jakiekolwiek działania w celu uniknięcia sytuacji opisanej w pkt 5, 6, 7 w przyszłości? 9. Czy na skutek nieprawidłowości, które zostały stwierdzone wyrokiem Sądu (o których mowa w pkt 5, 6, 7 powyżej), odnośne organy Gminy S. R. lub organy nadzoru (w tym finansowego) dokonały jakichkolwiek kontroli w działalności placówki oświatowej, tj. Zespołu Szkół w S. R.? 10. W wyniku jakich działań lub zaniedbań osób kierujących Zespołem Szkół w S. R. lub osób (ew. organów nadzorujących placówkę) doszło do sytuacji, o której mowa w pkt 5, 6, 7 powyżej? 11. Czy wobec osób kierujących Zespołem Szkół w S. R. zostały wyciągnięte jakiekolwiek konsekwencje służbowe lub pracownicze? 12. Na jakim etapie znajduje się postępowanie przygotowawcze, w sprawie tworzenia tzw. "fikcyjnych etatów" w punkcie przedszkolnym w Zespole Szkół w S. R.? 13. W zakresie sprawy, o której mowa w pkt 12 powyżej - jeżeli przedmiotowa sprawa znajduje się na etapie postępowania sądowego, proszę o informację w tym zakresie, a jeśli został wydany wyrok, proszę o wskazanie sygnatury akt oraz głównych motywów rozstrzygnięcia". W dniu 15 lipca 2016 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Wójta [...] w przedmiocie powyższego wniosku. Skarżący, zarzucając Wójtowi naruszenie art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.; dalej także: ustawa), wniósł o nakazanie temu podmiotowi rozpatrzenia złożonego wniosku i udzielenia żądanych informacji. Ponadto skarżący zażądał wymierzenia przez Sąd grzywny organowi. W odpowiedzi na skargę Wójt [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w piśmie z dnia 19 lipca 2016 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania zawarte w jego wniosku z dnia 23 czerwca 2016 r. Jednocześnie wyjaśnił, że skarżący uczestniczy jako osoba postronna w sesjach Rady Gminy i nagrywa je. W ocenie Wójta, żadne działania ze strony organu nie są dla skarżącego satysfakcjonujące, o czym świadczy treść jego pism kierowanych do Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy jako organ administracji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. W niniejszej sprawie pozostaje też poza sporem, że informacje będące przedmiotem żądania strony skarżącej w niniejszej sprawie, stanowią informacje publiczne podlegające udostępnieniu w trybie ustawy. Skarżący domaga się bowiem w istocie informacji o majątku publicznym oraz o działaniach podejmowanych przez władze Gminy (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz pkt 5 lit. c ustawy). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W tym samym terminie, jak wynika z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy, podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, o ile stwierdzi, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, na przykład wynikające z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, określonych w art. 5 ustawy Stwierdzić należy, że bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki: - nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy), albo - nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), albo - nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 ustawy). Podkreślić należy, że jak wynika z akt sprawy, organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia 23 czerwca 2016 r. pismem z dnia 19 lipca 2016 r. W piśmie tym, odnosząc się do pytania zawartego w punkcie 1 omawianego wniosku, organ wskazał, że na terenie gminy S. R. istnieją nieruchomości, które mogłyby być wykorzystane na gabinety lekarskie. Jednak, jak wyjaśnił organ, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) o ich przydatności na powyższy cel musi zdecydować ekspertyza techniczna budynku przeprowadzona przez rzeczoznawcę budowlanego. Przeprowadzenie powyższej ekspertyzy wiąże się z wydatkowaniem środków finansowych z budżetu gminy. W przypadku zgłoszenia się osoby zainteresowanej prowadzeniem działalności leczniczej taka ekspertyza mogłaby być wykonana. Odpowiadając na pytania 2, 3 i 4 wspomnianego wniosku Wójt poinformował stronę, że na terenie gminy podstawową opiekę zdrowotną sprawuje lekarz rodzinny zatrudniony w Podstawowej Opiece Zdrowotnej, w której zatrudnionych jest trzech lekarzy ze specjalizacją medycyny rodzinnej i pediatrii, cztery pielęgniarki i 1 położna środowiskowo-rodzinna. Wyjaśnił, że do chwili obecnej brak było zapytań i ofert osób zainteresowanych prowadzeniem działalności leczniczej na terenie gminy. W przypadku zgłoszenia osób celem prowadzenia działalności leczniczej zostaną podjęte rozmowy w powyższej kwestii. Ponadto poinformował, iż odpowiedzi na pytania dotyczące działalności leczniczej na terenie gminy były udzielane skarżącemu czterokrotnie, to jest: pisemnie w dniu 8 lutego 2016 r., ustnie w czasie sesji Rady Gminy odbywających się w dniach: 29 grudnia 2015 r., 3 marca 2016 r. i 22 marca 2016 r. Ponadto Wójt wyjaśnił, że prowadził rozmowy z Dyrekcją NZOZ w K. celem utworzenia na terenie gminy ośrodka rehabilitacyjnego, jednakże z uwagi na zbyt małą liczbę potencjalnych pacjentów nie doszło do podpisania umowy z tą jednostką. Odnośnie pytań zawartych w punktach 5, 6 i 7 wniosku, Wójt stwierdził, że: "osoba, która została przez Pana wskazana we wniosku, jako osoba przeciwko której było prowadzone postępowanie karne w zakresie zarzucanego czynu nie wykonywała funkcji publicznych, jak i innych czynności mających związek z pełnieniem tych funkcji. Nie gospodarowała mieniem komunalnym, czy też majątkiem Skarbu Państwa. Środki pieniężne, na które Pan wskazuje nie stanowią mienia publicznego, pochodzą ze składek uczniowskich i nie były przeznaczane na pokrycie wydatków funkcjonowania Zespołu, zaś czynności te nie stanowiły zadań z zakresu administracji samorządowej i nie były objęte rygorem dyscypliny finansów publicznych. W orzeczeniu sądowym, na które powołuje się Pan nie został nałożony środek karny przewidziany w art. 50 Kodeksu Karnego - co stanowi, że wyrok nie został podany do publicznej wiadomości. Na podstawie art. 47, 51 ust. 1 i 76 Konstytucji RP oraz zgodnie z art. 5 ust.2 przywołanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa. Dyrekcja Zespołu Szkół nie posiada umocowania do wypowiadania się w zakresie prywatnych spraw pracowników, w tym również tych, których stosunek pracy ustał. W związku z powyższym informacje te nie mogą zostać udzielone w sposób, o jaki Pan wnosi, zaś jedynie w zakresie ogólnym dotyczącym działalności Zespołu Szkół w ramach zadań publicznych i zleconych, zaś regulacja ochrony danych osobowych jest środkiem ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, jak i jego prywatności, nakłada obowiązki na podmioty wykonujące zadania z zakresu administracji publicznej, którym obywatel musiał przekazać informacje w wykonaniu obowiązku publicznego lub prywatnego. Dane, o które wnosi Pan w zakresie ochrony prywatności osoby, której miałyby dotyczyć podlegają ochronie -prócz wskazanych powyżej regulacji prawnych zawartych w Konstytucji RP ( art.,5,30,31 ust.3,45 ust. 2,49,51,53 i 76) i ustawy o ochronie danych osobowych ( art.1,6,23,26,27,30,36) również na podstawie przepisów Kodeksu Pracy-art. 2981 Kodeksu Pracy. Osoba, na którą Pan wskazuje nie złożyła w Dyrekcji Zespołu Szkół rezygnacji z przysługującego jej prawa. Postępowanie karne na etapie sądowym, o której informacji żąda Pan zostało prawomocnie zakończone, aktualnie toczą się postępowania stosownie do zapisów Kodeksu Karnego Wykonawczego. Stosownie do udzielenia informacji, czy został nałożony obowiązek naprawienia szkody wskazać należy jak wyżej, że środki pieniężne nie stanowiły majątku publicznego, zaś pochodziły ze składek uczniowskich uczniów podlegających ubezpieczeniu, w związku z tym nie stanowią majątku publicznego, zaś Zespół Szkół występując w sprawie w charakterze pokrzywdzonego występował jako podmiot reprezentujący uczniów na zewnątrz w związku z obowiązkiem szkolnym w ramach wykonywania statutu Zespołu Szkół w S. R.". Odnosząc się do pytania 8 wniosku organ wskazał, że ubezpieczenie uczniów od następstw nieszczęśliwych wypadków jest ubezpieczeniem dobrowolnym finansowanym przez rodziców. Zespół Szkół w S. R. zgodnie z interpretacją Ministerstwa Edukacji Narodowej odstąpił od pośredniczenia pomiędzy rodzicami uczniów, a firmami ubezpieczającymi. Ponadto odpowiadając na pytania 9, 10 i 11 Wójt poinformował, że "w postępowaniu sądowym nie stwierdzono nieprawidłowości dotyczących działalności Zespołu Szkół. Jednocześnie informuję, że od 2 grudnia 2013 do 8 stycznia 2014 była przeprowadzona kontrola gospodarki finansowej Zespołu Szkół w S. R. przez Regionalną Izbę Obrachunkową w L., w wyniku której stwierdzone nieprawidłowości zostały wykonane". Natomiast odnośnie pytań 12 i 13 Wójt wyjaśnił że "zarówno Zespół Szkół jak i gmina S. R. nie dysponują żadnymi informacjami zawartymi w powyższych pytaniach". Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania zawarte w punktach 1, 2, 3, 4 oraz 8, 9, 10 i 11, jakkolwiek uczynił to po upływie terminu przewidzianego w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie sądowoadministracyjne, w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia omawianego wniosku w tym zakresie, należało zatem umorzyć na podstawie art. 161 § 1 P.p.s.a., gdyż wobec udzielenia skarżącemu informacji, stało się ono bezprzedmiotowe. Nie budzi również wątpliwości, że w zakresie obejmującym informacje określone w punktach: 12 i 13 wskazanego wniosku, skarga podlegała oddaleniu, albowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie posiada danych żądanych przez wnioskodawcę, obowiązany jest poinformować o tym ten ostatni podmiot, co niewątpliwie Wójt [...] uczynił. Z powyższego wynika też, że niewątpliwie Wójt nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania określone w punktach 5, 6 i 7 w formie przewidzianej w przepisach ustawy. Wprawdzie w piśmie z dnia 19 lipca 2016 r. organ poinformował skarżącego, że nie ma obowiązku udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji, gdyż podlegają one ochronie ze względu na prawo do prywatności – w myśl art. 5 ust. 2 ustawy (k. 11, 12 akt sąd.), jednakże – niezależnie jednak od oceny zasadności tego stanowiska – należy stwierdzić, że odmowa udostępnienia informacji z takiego powodu winna nastąpić w formie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy. Nie budzi zaś wątpliwości Sądu, że powyższe pismo takiej decyzji nie stanowi. Jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się bowiem cztery składniki: oznaczenie organu administrującego wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administrujący (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Tymczasem wskazane pismo nie zawiera jednego z tych elementów, to jest rozstrzygnięcia. Z jego treści pośrednio wynika stanowisko Wójta, jednak – jak podkreśla się w orzecznictwie – rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94 oraz z dnia 30 czerwca 1998 r., I SA/Łd 1478/96; postanowienie WSA w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., II SA/Op 109/12, niepubl., dostępne w CBOSA). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązał Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 23 czerwca 2016 r. w zakresie punktów: 5, 6 i 7. Podkreślenia wymaga przy tym, że w toku ponownego rozstrzygania wniosku skarżącego, w zakresie określonym w punktach 5, 6 i 7 tego wniosku, organ, dysponując wiedzą co do tego, w jakiej sprawie toczyło się postępowanie karne, o którym mowa w tej części wniosku, obowiązany będzie rozważyć, czy postępowanie to miało związek z funkcjonowaniem gminnej instytucji publicznej, która – wskutek naruszenia prawa – poniosła szkodę. O ile wyrok Sądu dotyczył ukarania byłego pracownika placówki gminnej za działania na jej szkodę, to – co do zasady – podstawą do odmowy udostępnienia informacji nie powinny stanowić względy związane z ochroną prywatności osoby skazanej, działającej na szkodę Gminy. Czym innym jest bowiem udzielenie informacji, obejmujących dane wrażliwe, w tym dane osobowe, których udostępnianie zasadniczo podlega ograniczeniom określonym w przepisach prawa i z tego względu powinny podlegać anonimizacji (chyba że dane te dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji), a czym innym udzielenie informacji, które dotyczą w sposób bezpośredni funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, nawet gdy wynikają one z treści wyroku sądowego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym – z jednej strony – nieznaczny okres zwłoki w zapewnieniu skarżącemu dostępu do wnioskowanych informacji, zaś z drugiej – złożony zakres pytań składających się na wspomniany wniosek o udzielenie informacji publicznej, który niewątpliwie uzależniał udzielenie wnioskowanej odpowiedzi od wcześniejszego dokonania stosownych analiz. W tym zakresie należy mieć także na uwadze, że jak wynika z nadesłanej przez Wójta wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacji, poza udzieloną skarżącemu pisemnie odpowiedzią, odnosząc się do innych wniosków skarżącego o udostępnienie informacji o częściowo tożsamej treści co żądana we wniosku z dnia 23 czerwca 2016 r., kilkukrotnie doręczał mu pisma zawierające ogólną wyjaśnienia w tym zakresie. Ponadto kwestie dotyczące informacji żądanych w opisanym wniosku były przedmiotem posiedzeń Rady Gminy S. R., co odzwierciedlają złożone do akt sprawy wyciągi z protokołów z posiedzeń Rady z dnia 22 marca 2016 r. oraz 12 lipca 2016 r. W ocenie Sądu powyższe ustalenia prowadzą do stwierdzenia, że skarżący miał przynajmniej częściowo zapewnioną możliwość dostępu do informacji o działalności Gminy, w tym również informacji objętych wnioskiem z dnia 23 czerwca 2016 r., co również przesądza o tym, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny, czego domagał się skarżący. Sąd oddalił zatem skargę również w tej części. O kosztach sądowych orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.