II SA/Go 935/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P.T. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności – odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta dokonania zwrotu na rzecz skarżącego P.T. części opłaty w wysokości 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych za wydanie karty pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego P.T. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 17 grudnia 2004 r. P.T. złożył wniosek o zarejestrowanie pojazdu marki [...], rok produkcji 1995, nr [...]. Wraz ze złożeniem wniosku uiścił opłatę w wysokości 672,50 zł, w tym kwotę 500 zł za kartę pojazdu na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310; dalej jako r.w.o.k.p.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej wynikającego z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.; dalej jako p.r.d.). Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta zarejestrował pojazd, wydając dowód rejestracyjny, kartę pojazdu, znaki legalizacyjne, nalepkę kontrolną oraz tablice rejestracyjne nr [...]. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. P.T. zwrócił się do organu o zwrot kwoty 425 zł stanowiącej część nadpłaconej opłaty za wydanie karty wskazanego pojazdu. W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. Prezydent Miasta odmówił zwrotu wskazując, że pobranie opłaty nastąpiło zgodnie z obowiązującym wówczas przepisami prawa. Wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. stwierdzający niezgodność z Konstytucją § 1 ust. 1 r.w.o.k.p. nie odnosi się do opłat pobranych przed wydaniem tego orzeczenia. Pismo to zostało doręczone stronie w dniu 31 marca 2016 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa domagając się zwrotu części opłaty w kwocie 425 zł. W odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. (doręczonej 6 maja 2016 r.) organ podtrzymał swoje stanowisko. W skardze złożonej w dniu 3 czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu z dnia [...] marca 2016 r. oraz uznanie obowiązku organu do zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu. W uzasadnieniu wskazał na brak podstaw do pobrania opłaty w kwocie 500 zł i sprzeczność stanowiska organu z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego oraz sadów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wobec wyłączenia sędziów właściwego w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sprawa, postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2016 r. (I OW 209/16) została przekazana do rozpatrzenia niniejszemu sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), kontrola o której mowa, obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa . Z kolei w myśl art. 146 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4 a p.p.s.a., uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach tych, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność organu polegająca na odmowie zwrotu skarżącemu kwoty 425 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką uiścił w dniu [...] grudnia 2004 r. za wydanie karty pojazdu, sprowadzonego z zagranicy w związku z jego rejestracją. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r. Nr 2, poz. 21) zostało przesądzone, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżący spełnił wymogi skutecznego wniesienia skargi, bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i skarga zostały złożone w terminach określonych w art. 53 § 2 p.p.s.a. Pobranie opłaty nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego została wydana powyższa uchwała. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawnych to jest art. 77 ust. 3 p.r.d., który to przepis stanowił, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzanych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji na terytorium RP. Wysokość opłaty określono zaś we wskazanym na wstępie uzasadnienia rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. czyli § 1 ust. 1 r.w.o.k.p. na kwotę 500 zł. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł, że jest on niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Nadto Trybunał postanowił, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Niezgodność tego unormowania z p.r.d. - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. Trybunał Konstytucyjny stwierdził również niezgodność tej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej. Konsekwencją tego stanowiska jest przyjęcie, że część opłaty, którą uiścił skarżący, a która przewyższa koszty wydruku i dystrybucji karty pojazdu (przyjętą na 75 zł) jest opłatą nienależną, którą należy uznać za świadczenie pobrane przez organ bez podstawy prawnej. Odnosząc się do argumentacji organu dotyczącej skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niniejszy Sąd opowiada się za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym miedzy innymi w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08, wedle którego w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Trafnie podkreśla się w tym wyroku, że uprawnienie sądów administracyjnych do badania w konkretnej sprawie konstytucyjności aktu podustawowego nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Konsekwencją natomiast uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący mieli obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 p.r.d. Należy też wskazać, że pobranie opłaty w kwocie 500 zł skutkowało naruszeniem przez organ przepisu art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, (obecnie art. 110 TWE). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie Piotr Kowala v. Gmina Miasta Jaworzna, C-134/07 (Lex nr 354541). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 r.w.o.k.p., która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Należy też wskazać, że zwrot kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinien być rozstrzygany przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, czy też przedawnienia nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Nie ma zatem do niego zastosowania przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), gdyż naruszałoby to zakaz retroakcji wynikający z art. 2 Konstytucji RP. Wskazać należy, że prezentowane stanowisko jest utrwalone w judykaturze. Orzecznictwo dopuszcza bowiem dwie alternatywne drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (uchwała SN z 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07). Sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej, polegającego na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Z punktu widzenia tej oceny całkowicie ambiwalentne pozostają kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Zagadnienie to może mieć znaczenie w przypadku skorzystania z alternatywnej drogi dochodzenia roszczenia – przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń, jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku spornego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu takich regulacji brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, skoro przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., I OSK 1744/14). Mając powyższe na uwadze, skargę należało uznać za zasadną i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności. Na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał ponadto obowiązek Prezydenta Miasta do dokonania zwrotu skarżącemu części uiszczonej opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu. Należy podkreślić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości uprawnienie osób, które pod rządami r.w.o.k.p. uiściły opłatę w wysokości 500 zł, do zwrotu jej części, tj. kwoty 425 zł. Powyższemu uprawnieniu odpowiada obowiązek organu, który pobrał opłatę, do zwrotu spornej nadpłaty (por. wyrok NSA z dnia z dnia 12 lutego 2013 r., akt I OSK 818/12 ). O należnych skarżącemu kosztach postępowania obejmujących zwrot wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.