II SA/Łd 176/17

Dnia 24 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 roku sprawy ze skargi E. R. i T. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy ogrodzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących E. R. i T. R. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp. Decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania E. R. i T. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako: k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2016, poz. 290 – dalej jako: ustawa), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z nadesłanych przez organ akt administracyjnych, Państwo R. zwrócili się do PINB o wszczęcie postępowania w sprawie niezgodnego z prawem wybudowania zjazdów do posesji nr 25F i 25B w związku z przebudową drogi gminnej na działce nr 94 w miejscowości S[...]. Pismem z dnia 8 kwietnia 2015 r. organ I instancji zawiadomił E. R. i T. R., iż wszczęte zostało postępowanie administracyjne, zaś pismem z dnia 9 kwietnia 2015 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania B. W. oraz H. W., właścicieli sąsiedniej posesji nr 25B. W dniu 22 kwietnia 2015 r. organ I instancji przeprowadził oględziny wspólnego zjazdu do posesji nr 25F (działka nr ewid. 573) i nr 25B (działka nr ewid. 572) ustalając, że na posesji nr 25B B. W. i H. W. wykonali od strony drogi ogrodzenie, tj.: na odcinkach przęseł ogrodzeniowych (3 szt.) wykonano poziomy cokół o wysokości ok. 30-35 cm. W linii cokołu wykonano sześć słupków o wysokości 1,55m, u góry dwuspadowe daszki (czapki), obrobione dachówkami ceramicznymi. Na cokole powstałym między sześcioma słupkami trzech przęseł wykonano daszki okapowe obrobione dachówkami a przęsła wypełniono ogrodzeniem ze sztachet drewnianych. W drugim przęśle (licząc od działki nr 573) wykonano bramę drewnianą dwuskrzydłową a w czwartym przęśle wykonano furtkę drewnianą. Wykonana brama i furtka nie posiadają żadnych progów i nie kolidują z przebudowanym wspólnym dla działek nr ewid. 573 i 572 zjazdem. Poziom terenu działki Państwa W. jest znacznie niższy (ok. 20cm) od poziomu terenu działki sąsiedniej nr 573 Państwa R.. W odpowiedzi na wezwanie organu Państwo W. złożyli decyzję Urzędu Rejonowego z dnia [...] zatwierdzającą H.W. plan zagospodarowania działki stanowiący załącznik do decyzji, dotyczący realizacji budynku mieszkalnego na działce położonej w miejscowości S. oraz decyzję Urzędu Rejonowego z dnia [...], udzielającą B. i H. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce położonej w miejscowości S.. Nadto Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w S. poinformował, iż ogrodzenie od strony drogi (działka nr ewid. 94) objęte było pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 572 z dnia 23 sierpnia 1991r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...], umorzył wszczęte w związku z przebudową drogi gminnej postępowanie w sprawie ogrodzenia. W toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy decyzją z dnia [...], uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organ I instancji pismem z dnia 22 kwietnia 2016r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy ogrodzenia na działce nr ewid. 572 od strony drogi publicznej w miejscowości S., gm. S.. Następnie organ I instancji przeprowadził ponowne oględziny stwierdzając, że przedmiotowe ogrodzenie oraz ogrodzenia działek sąsiednich zlokalizowane są w tej samej linii od osi drogi. W świetle dokonanych pomiarów i posiadanych dokumentów (plan realizacyjny) organ I instancji stwierdził, że będące przedmiotem postępowania ogrodzenie jest zgodne z projektem (odległość od osi drogi wynosi 4,80m). Wobec powyższego organ I instancji decyzją z dnia [...], umorzył wszczęte w związku z przebudową drogi gminnej postępowanie w sprawie ogrodzenia od strony tej drogi. Po rozpoznaniu odwołania E. i T. R. decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania było ogrodzenie od strony drogi publicznej na działce nr ewid. 572 stanowiącej własność Państwa W.. W toku postępowania organ I instancji ustalił, iż Państwo W. legitymują się decyzją z dnia [...] tj. pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego na działce, położonej w miejscowości S., gmina S.. Pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego obejmowało również wykonanie ogrodzenia od strony drogi (działka nr ewid. 94), co zostało potwierdzone przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa pismem z dnia 14 lipca 2015 r. W aktach sprawy znajduje się decyzja Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...], którą zatwierdzono H. W. plan zagospodarowania działki dotyczący realizacji budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce. Omawiana decyzja posiadała załącznik w postaci planu realizacyjno - sytuacyjnego, na którym nie została określona lokalizacja bramy. Natomiast na planie realizacyjno - sytuacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...] usytuowanie przedmiotowej bramy było planowane przy granicy z działką nr ewid. 573. Jak wynika ze szkicu oraz dokumentacji fotograficznej stanowiących załączniki do protokołu z przeprowadzonych czynności kontrolnych na działce nr ewid. 572, przedmiotowa brama została przesunięta od granicy działki w ten sposób, iż przy granicy z działką zostało wykonane jedno przęsło ogrodzenia a następnie umiejscowiono bramę. Zdaniem organu, w świetle powyższego stwierdzić należy, iż inwestor posiadał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, które obejmowało również budowę ogrodzenia. Przy czym faktycznie w trakcie realizacji przedmiotowego ogrodzenia dokonano zmiany lokalizacji bramy. Ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z prawem i pozwoleniem na budowę a zmiana lokalizacji bramy nie narusza obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem organu w świetle ustalonych okoliczności faktycznych brak jest uzasadnienia dla ingerencji organów nadzoru budowlanego w którymkolwiek z trybów postępowania określonych ustawą Prawo budowlane. Tym samym brak jest podstaw materialnoprawnych do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. R. i T. R. zarzucili naruszenie przepisów art. 78 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału sprawy; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji; art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji, w sytuacji gdy postępowanie nie jest bezprzedmiotowe; art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie; art. 36a ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w sprawie odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego ma charakter nieistotny; art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez zaniechanie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego uwzgledniającego zmiany wynikające z wykonanych robót i zaniechania żądania doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania, przeprowadzenie rozpraw również pod nieobecność skarżących oraz na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w trybie art. 51 ustawy o obowiązku wykonania bramy wjazdowej w miejscu pierwotnie planowanym tj. przy granicy działki 572 i 573. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Tytułem wstępu przypomnieć trzeba, iż wyłącznym trybem weryfikacji nieostatecznej decyzji w ramach regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 k.p.a. Co ważne, przepis art. 134 k.p.a. wskazuje obowiązki organu II instancji prowadzącego ten etap (odwoławczy) postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze składa się bowiem z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (lub odpowiednio postanowienia). Jak wynika z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem, czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn.akt II SA/Po 900/16 – dostępny, jak i pozostałe przywoływane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest zatem, iż twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego. Niemniej jednak w niniejszej sprawie organ odwoławczy odstąpił od takich ustaleń, tym samym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności przepisów art. 7, art. 15, art. 28, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art.127, art. 138 k.p.a., co bezsprzecznie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie w powyższym zakresie obligowało sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przechodząc do meritum, przypomnieć trzeba, iż jak potwierdzają zgromadzone akta administracyjne kontrolowane postępowanie wszczęte zostało z urzędu w dniu 9 kwietnia 2015 r. i po przeprowadzeniu kontroli instancyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w konsekwencji określił przedmiot postępowania jako sprawę budowy ogrodzenia na działce nr 572 od strony drogi, w miejscowości S. gm. S. (pismo z dnia [...] roku znak: [...]). Przy czym z akt sprawy wynika, że organ wszczął również postępowanie dotyczące legalności i prawidłowości zjazdów w związku z przebudową drogi. Co ważne i wymaga podkreślenia, przedmiotowe postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowalnego zostało wszczęte z urzędu, zaś przedstawione przez skarżących żądanie wszczęcia takiego postępowania było jedynie sygnałem i niewątpliwie nie miało wpływu na zakres wszczętego z urzędu postępowania. Organy nadzoru budowlanego z mocy prawa powołane są bowiem do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, uprawnione są tym samym do wszczęcia z urzędu postępowań administracyjnych zmierzających do osiągnięcia stawianego im przez prawo budowlane celu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że pisma, wnioski, prośby od obywateli w sprawach dotyczących realizacji obiektów budowlanych w aspekcie zgodności z prawem budowlanym mogą jako źródło informacji stanowić impuls do wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2010 r., sygn.akt II OSK 1904/09; z dnia 14 lutego 2012 r., sygn.akt II OSK 2238/10; z dnia 21 lutego 2012 r., sygn.akt II OSK 2335/10). Organ nadzoru budowlanego ma wręcz obowiązek przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i podjąć działania w granicach jego kompetencji. Oznacza to również weryfikację legitymacji podmiotów, w tym podmiotów kwestionujących wydane w toku prowadzonego z urzędu postępowania rozstrzygnięcia. Tymczasem w niniejszej sprawie po złożeniu przez skarżących odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. organ odwoławczy nie podjął czynności zmierzających do ustalenia, czy wnoszącym odwołanie przysługuje przymiot strony prowadzonego z urzędu postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych wywieść można, iż postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą norma prawa administracyjnego materialnego, a sytuacja prawną konkretnego podmiotu prawa, polegająca na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, co za tym o statusie tej strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. W świetle art. 28 k.p.a. przy badaniu legitymacji procesowej wnioskodawcy lub innych osób nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny danej osoby, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn.akt III SA 1876/99; wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 7 marca 2017 r., sygn.akt II SA/Ol 77/17; w Poznaniu z dnia 15 lutego 2017 r., sygn.akt II SA/Po 906/16). O istnieniu interesu prawnego decyduje więc istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. Przepis art. 28 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, zawartymi w przepisach szczególnych, które w sprawie niniejszej należy odnieść do przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten z zawęża krąg osób, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania ustawodawca zdefiniował w art. 3 pkt 20 ustawy jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, organ odwoławczy winien zatem rozważyć we wskazanym kontekście okoliczność, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w sprawie budowy przez B. i H. W. ogrodzenia posesji oznaczonej jako działka nr 572, od strony drogi gminnej (działki nr 94). Tak określony przedmiot sprawy kształtuje niewątpliwie krąg stron postępowania w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. W toku postępowania organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego podejmował czynności wyjaśniające, w następstwie których doszedł do prawidłowej oceny, iż sporne ogrodzenie zostało wykonane w ramach udzielonego pozwolenia na budowę – decyzją Urzędu Rejonowego z dnia [...] Okoliczność tę potwierdził Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w S. stwierdzając w piśmie z dnia 14 lipca 2015 roku, że ogrodzenie działki nr 572 od strony drogi gminnej (działka nr 94) objęte było pozwoleniem na budowę z dnia [...] Ustalenia w powyższym zakresie mogły uzasadniać wydanie rozstrzygnięcia stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., ale co istotne nie zwalniały organu II instancji od weryfikacji przymiotu skarżących jako stron postępowania w tej konkretnej indywidualnej sprawie, co za tym badania legitymacji do wystąpienia z odwołaniem. Należy podkreślić, że nie daje uprawnienia do występowania w sprawie posiadanie interesu faktycznego. Organ II instancji zaniechał zbadania interesu prawnego skarżących, w sytuacji gdy powinien był rozważyć, czy w obszarze oddziaływania ogrodzenia zrealizowanego od strony drogi gminnej znajduje się nieruchomość odwołujących. Nie podjął się wyjaśnienia, ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną odwołujących, nie ocenił czy akt stosowania takiej normy prawnej może mieć wpływ na sytuację prawną odwołujących. Organ odwoławczy nie podjął żadnych ustaleń w powyższym zakresie, przymiotu strony postępowania nie sposób zaś wywodzić jedynie z faktu doręczenia danemu podmiotowi rozstrzygnięcia w sprawie, doręczenie nie czyni bowiem tegoż podmiotu stroną postępowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 lutego 2015 r., sygn.akt II SA/Ol 1212/14). Niewątpliwie decyzja organu I instancji została doręczona skarżącym, ale okoliczność ta w żadnym razie nie zwalniała organu odwoławczego od podjęcia działań mających umocowanie w art. 134 w związku z art. 127 k.p.a. w ramach wstępnej oceny dopuszczalności środka odwoławczego. Nie budzi również wątpliwości, iż stwierdzenie braku przymiotu strony na etapie postępowania odwoławczego powinno nastąpić z uwzględnieniem zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie natomiast, z pominięciem kontroli formalnej prowadzącej do ustalenia, czy złożony środek odwoławczy pochodzi od uprawnionego podmiotu, doszło do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Z tych wszystkich względów organ odwoławczy obowiązany będzie ponownie wnikliwie przeanalizować dopuszczalność wniesienia przez skarżących odwołania w kontekście charakteru wszczętego z urzędu postępowania i po rozważeniu ich interesu prawnego w tym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zaskarżoną decyzję należało uchylić, lecz z przyczyn innych niż wskazano w skardze. Stwierdzone uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało orzeczenie przez sąd w pkt 1 wyroku, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a. w ten sposób, iż sąd zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 997 zł, na która to kwotę złożył się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - § 14 ust. 1 pkt.1c (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. JK