III CZP 56/88

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN W. Sutkowski. Sędziowie SN: G. Bieniek, K. Kołakowski, Z. Marmaj (sprawozdawca), K. Piasecki, W. Skierkowska, M. Sychowicz.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej S. Trautsolta, rozpoznał wniosek Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 maja 1988 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne:"Czy opłaty z tytułu kosztów eksploatacji oraz remontów domów wielomieszkaniowych zarządzanych przez państwowe jednostki organizacyjne pobrane - na mocy § 30 ust. 1 pkt 1 i § 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47, poz. 239; zm.: Dz. U. z 1988 r. Nr 3, poz. 17) - od właścicieli lokali w tych domach za czas od dnia 1 stycznia 1986 r. do 17 marca 1987 r. są świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 410 § 2 k.c.?"podjął następującą uchwałę i nadał jej moc zasady prawnej:Opłaty z tytułu kosztów eksploatacji oraz remontów domów wielomieszkaniowych zarządzanych przez państwowe jednostki organizacyjne poniesione przez właścicieli lokali w tych domach za czas od dnia 1 stycznia 1986 r. do dnia 17 marca 1987 r. w wysokości wynikającej z § 30 ust. 1 pkt 1 i § 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47, poz. 239 ze zm.) są świadczeniem nienależnym (art. 410 § 2 k.c.). Uzasadnienie faktyczneI. W wykonaniu delegacji zawartej w art. 24 ust. 7 i art. 36 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47, poz. 239 ze zm.). W § 30 ust. 1 pkt 1 tegoż rozporządzenia zawarte było unormowanie, według którego właściciele lokali w domach wielomieszkaniowych zarządzanych przez państwowe jednostki organizacyjne ponoszą opłaty z tytułu kosztów eksploatacji oraz remontów bieżących i kapitalnych domu w wysokości ustalonej według właściwych dla danego lokalu stawek miesięcznych określonych w przepisach w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe. Przepis ten odnosi się także do lokali nabytych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, tzn. przed dniem 1 stycznia 1986 r. (§ 31).Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 stwierdził niezgodność przepisów § 30 ust. 1 pkt 1 i § 31 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a następnie Prezes tego Trybunału stwierdził utratę mocy wymienionych przepisów (obwieszczenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dniem 17 marca 1987 r. - Dz. U. Nr 9, poz. 58).Jednakże w okresie od dnia 1 stycznia 1986 r. do dnia 17 marca 1987 r. od właścicieli lokali w domach wielomieszkaniowych zarządzanych przez państwowe jednostki organizacyjne pobrane były opłaty w wysokości określonej w § 30 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Niektórzy właściciele wykupionych lokali zgłosili żądania o zwrot nadpłaconych sum lub o zaliczenie powstałej nadpłaty na poczet przyszłych należności. Sprawy takie były także przedmiotem rozstrzygnięć przez Sąd Najwyższy, na skutek przedstawienia zagadnień prawnych, w trybie art. 391 k.p.c. W uchwale z dnia 4 grudnia 1987 r. III CZP 70/87 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że opłaty z tytułu kosztów eksploatacji oraz remontów domów wielomieszkaniowych zarządzanych przez państwowe jednostki organizacyjne pobrane - na mocy § 30 ust. 1 pkt 1 i § 31 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów - od właścicieli lokali w tych domach za okres od dnia 1 stycznia 1986 r. do dnia 17 marca 1987 r. podlegają zwrotowi na ich rzecz, stosownie do przepisów o nienależnym świadczeniu (art. 410-411 k.c.); zwrotu opłat zasądzonych prawomocnym orzeczeniem sądowym można dochodzić w trybie określonym w art. 28 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Analogiczne stanowisko zostało wypowiedziane w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 23 grudnia 1987 r. III CZP 77/87.W uzasadnieniu pierwszej uchwały (III CZP 70/87) Sąd Najwyższy podniósł, że przepisy § 30 ust. 1 pkt 1 i § 31 rozporządzenia Rady Ministrów utraciły wprawdzie moc dopiero z dniem 17 marca 1987 r., jednakże nie może to usprawiedliwiać pobierania od właścicieli lokali opłat w wysokości podwyższonej za okres przed tą datą. Pozbawienie mocy prawnej określonego aktu prawnego nie oznacza bowiem, że zdyskwalifikowany akt należy jako formalnie obowiązujący traktować na równi z innymi przepisami prawa. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu z ustawą musiało być poprzedzone ustaleniem tej niezgodności od początku. Z wadliwego zaś aktu prawnego nie wypływa dla jego wtórnych adresatów (stron) powinność zachowania się w sposób zgodny z zawartymi w nim wskazaniami. Uzasadnia to pogląd, że podwyższone opłaty za wymieniony okres były świadczeniem nienależnym, podlegającym zwrotowi.W uzasadnieniu drugiej uchwały (III CZP 77/87) Sąd Najwyższy rozważając, czy czynności prawne polegające na pobieraniu przez zarządcę nieruchomości od właścicieli lokali podwyższonych opłat, na podstawie pozbawionych mocy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów są nieważne ex tunc doszedł do wniosku, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny sprzeczności normy podustawowej, a taką jest powołane rozporządzenie Rady Ministrów, nie powoduje jej nieważności z mocą wsteczną, lecz jedynie jej wzruszalność. Za takim wnioskiem przemawia to, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdza nieważności aktu prawnego, lecz jego niezgodność z Konstytucją lub aktem ustawodawczym, nie uchyla go od razu, ale przedstawia organowi, który go wydał, celem jego zmiany lub uchylenia, i to w terminie do 3 miesięcy. Dopiero gdy organ, który wydał zakwestionowany akt, nie usunie w zakreślonym terminie stwierdzonej niezgodności, następuje utrata jego mocy.Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, analiza poglądów zawartych w uzasadnieniach obu uchwał Sądu Najwyższego wskazuje, że zarysowały się dwa odmienne poglądy na charakter orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Mianowicie w pierwszej uchwale (III CZP 70/87) Sąd Najwyższy przyjął, że orzeczenie to ma charakter deklaratoryjny, natomiast w drugiej (III CZP 77/87), iż konstytutywny.Stanowisko pierwsze uzasadnia pogląd, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego potwierdza faktycznie istniejąca od chwili ogłoszenia zakwestionowanego aktu niezgodność z ustawą i orzeczenie to ma skutki na przyszłość o tyle, o ile wyłącza stosowanie niezgodnego aktu w przyszłości. Wyklucza też odmienną niż w orzeczeniu Trybunału jego ocenę co do zgodności z ustawą. Stwierdzenie, że akt podustawowy jest sprzeczny z ustawą od początku (ex tunc) powoduje, iż od początku nie wywołuje skutków prawnych, czyli nie wynikają z niego w ogóle dla jego adresatów prawa i obowiązki.Pogląd wyrażony w drugiej uchwale prowadzi do wniosku, że akt wadliwy nie wywołuje skutków prawnych dopiero od chwili uchylenia (zmiany) lub stwierdzenia utraty mocy, w wyniku wykonania orzeczenia Trybunału (ex nunc), tym samym do tej chwili wiąże wszystkich adresatów wtórnych (strony). Za takim poglądem - zdaniem Ministra Sprawiedliwości - wypowiadają się niektórzy przedstawiciele doktryny. Podzielenie jednego z prezentowanych tu poglądów będzie miało istotne znaczenie dla oceny zasadności żądań właścicieli lokali w domach wielomieszkaniowych zwrotu należności ponoszonych w okresie od dnia 1 stycznia 1986 r. do dnia 17 marca 1987 r.W związku z tym Minister Sprawiedliwości wniósł o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego uchwały zawierającej odpowiedź na przytoczone na wstępie pytanie prawne.II. W myśl art. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98) organ ten otrzymał zadanie kontroli konstytucyjności i legalności procesu prawotwórczego przez badanie zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją bądź innego aktu normatywnego z Konstytucją lub aktem ustawodawczym. Wydając orzeczenie merytoryczne (co do istoty sprawy) Trybunał Konstytucyjny stwierdza konstytucyjność bądź niekonstytucyjność objętego badaniem aktu ustawodawczego. Orzekając o niekonstytucyjności aktu podustawowego lub niezgodności takiego aktu z ustawą Trybunał Konstytucyjny nie uchyla tego aktu ani też nie stwierdza jego nieważności. Orzeczenie takie przedstawione jest organowi, który zakwestionowany akt wydał, w celu jego zmiany bądź uchylenia, w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące (art. 7 i 8 ustawy o TK). Brak reakcji ze strony organu, który akt wydał, w terminie 3 miesięcy ma ten skutek, że akt traci moc z upływem tego terminu i w zakresie ustalonym w orzeczeniu Trybunału. Taka właśnie procedura została zastosowana w odniesieniu do § 30 ust. 1 pkt 1 i § 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47, poz. 239 ze zm.). Ponieważ Rada Ministrów nie wprowadziła zmian ani nie uchyliła zakwestionowanych przez Trybunał unormowań zawartych w powołanym rozporządzeniu, akt ten we wskazanym zakresie utracił moc z dniem 17 marca 1987 r. (obwieszczenie Prezesa TK z dnia 17 marca 1987 r. - Dz. U. Nr 9, poz. 58).Powstaje w związku z tym potrzeba rozważenia, jaki charakter ma wspomniane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego - konstytutywny czy deklaratywny, oraz czy wywiera ono skutek na przyszłość (ex nunc), czy także wstecz (ex tunc). Wyrazem konstytutywności orzeczenia jest to, czy dane orzeczenie dokonuje zmian w dotychczasowych stosunkach prawnych lub w stanie prawnym. Orzeczenie o tym charakterze (konstytutywnie) wprowadza inną od dotychczasowej sytuację prawną lub wywołuje skutek prawotwórczy w postaci zmiany (całkowitej lub częściowej) istniejącej rzeczywistości, stosunków prawnych, kształtuje nowe treści. Gdy orzeczenie nie kreuje nowe stanu, nie zmienia go, nie przekształca, lecz dotychczasowy stan potwierdza, to mamy do czynienia z orzeczeniem deklaratywnym. Pierwsze z nich wywiera z reguły skutek na przyszłość (ex nunc), choć od tej zasady występują odstępstwa. Drugie działa ze skutkiem wstecznym (ex tunc).Stan zgodności aktu podstawowego z ustawą lub jego niezgodność (niekonstytucyjność) jest stanem obiektywnie istniejącym. Orzeczenie Trybunału potwierdzające zgodność kwestionowanego aktu normatywnego z Konstytucją lub ustawą, jak też orzeczenie stwierdzające niekonstytucyjność takiego aktu potwierdza zatem stan istniejący obiektywnie, usuwa tylko ewentualną wątpliwość. Oba te orzeczenia mają jednakowy walor i charakter. Potwierdzają stan istniejący od początku. W jednym przypadku konstytucyjność aktu, w innym niekonstytucyjność. Należy je zatem zakwalifikować do jednej grupy rodzajowej. Orzeczenie stwierdzające legalność normatywnego ma niewątpliwie charakter deklaratywny. Nie ma zatem podstaw do zaliczenia orzeczenia stwierdzającego nielegalność aktu do orzeczeń z innej grupy rodzajowej, a więc konstytutywnych.III. Sąd Najwyższy dawał już wyraz temu, iż powołanie Trybunału Konstytucyjnego nie wpłynęło na umniejszenie uprawnień sądów w odniesieniu do ochrony konstytucyjności prawa. Rozważając to zagadnienie Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 września 1986 r. (III AZP 4/86 - OSNCP 1987, z. 10, poz. 147) stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny może przedstawić Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości także wówczas, gdy jego przedmiotem jest kwestia zgodności z ustawą podustawowego aktu normatywnego, niezależnie od tego, kiedy akt ten został ogłoszony bądź ustanowiony.Rozwijając to stanowisko Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały wskazał, że przed powołaniem Trybunału Konstytucyjnego uprawnienie sądów do samodzielnej oceny, czy akt normatywny niższego rzędu (akt podustawowy) jest zgodny z ustawą i z Konstytucją, a w razie stwierdzenia niezgodności - do odmowy jego zastosowania w rozstrzyganej sprawie, nie było kwestionowane, ale wręcz akceptowane. Kompetencja sądów w tym zakresie wynika wprost z Konstytucji, której art. 62 nie został w związku z powołaniem Trybunału Konstytucyjnego uchylony lub zmieniony. Ustanowienie Trybunału Konstytucyjnego oznacza powołanie szczególnego organu powołanego do kontroli konstytucyjności i legalności aktów normatywnych w nie znanym polskiemu ustawodawstwu trybie i nie może być rozumiane jako umniejszenie istniejących dotychczas możliwości kontroli legalności aktów normatywnych podustawowych, tym więcej że uprawnienia sądów w tej mierze nie pozostają w kolizji z kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego. Należą mianowicie do niego uprawnienia w zakresie stwierdzenia konstytucyjności lub legalności określonego aktu normatywnego, sądy zaś stwierdzając sprzeczność z ustawą aktu podustwowego nie unieważniają go, lecz odmawiają jego zastosowania w konkretnej sprawie. Są to zatem uprawnienia jakościowo odmienne, a także realizowane w różnych płaszczyznach nie kolidujących ze sobą. Pogląd ten został podtrzymany w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 20 września 1988 r. III AZP 14/87, której nadano moc zasady prawnej. Reasumując ten aspekt zagadnienia należy uznać, że sądy rozstrzygają we własnym zakresie o zgodności z Konstytucją lub ustawą podustawowych aktów normatywnych i w razie stwierdzenia takiej niezgodności odmawiają zastosowania takiego aktu w rozpatrywanej sprawie.Zagadnienie to zupełnie upraszcza się w sytuacji, gdy w odniesieniu do takiego aktu Trybunał Konstytucyjny wydał orzeczenie odmawiające mu konstytucyjności lub legalności, a następnie taki podstawowy akt utracił moc w trybie przewidzianym art. 9 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Orzeczenie takie nie tylko bowiem zwalnia sąd od samodzielnej oceny legalności takiego aktu, ale wprost nie pozwala na taką ocenę. To także przemawia na rzecz poglądu, że orzeczenie Trybunału odmawiające aktowi podustawowemu konstytucyjności ma charakter deklaratywny, choć w zakresie skutków orzeczenie takie może doprowadzić do formalnej utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego.Nawet pogląd odmienny, a mianowicie, że orzeczenie Trybunału odmawiające legalności aktowi podustawowemu ma charakter konstytutywny z uwagi na to, że prowadzi do zmiany stanu prawnego (akt traci moc), nie wpływa na wyrażone stanowisko, iż orzeczenie takie działa ex tunc.Otóż w myśl art. 28 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym postępowanie sądowe lub arbitrażowe zakończone prawomocnym orzeczeniem, wydanym z zastosowaniem przepisu prawnego, który w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jako sprzeczny z Konstytucją lub aktem ustawodawczym, został zmieniony bądź uchylony w części lub w całości, może być wznowione. Przepis ten dotyczy wprawdzie wprost sytuacji, w której organ, który wydał zakwestionowany akt, zmieni go lub uchyli, po wydaniu przez Trybunał orzeczenia odmawiającego konstytucyjności temu aktowi, nie sposób jednak uznać, że brak działania właściwego organu ma prowadzić do pozbawienia zainteresowanego możliwości skorzystania z instytucji wznowienia postępowania, a więc prowadzić do wykonania orzeczenia, które zostało oparte na przepisie uznanym za sprzeczny z Konstytucją lub ustawą. Wypływa z tego wniosek, że także w sytuacji, gdy akt normatywny utraci moc w warunkach unormowanych w art. 9 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, istnieją przesłanki do wznowienia postępowania cywilnego na podstawie art. 28 tej ustawy.Skoro tak, to oznacza to, że orzeczenie Trybunału działa wstecznie, i to bez względu na jego charakter (konstytutywny czy deklaratywny). W odniesieniu do rozpatrywanego zagadnienia prawnego oznacza to, że nie było podstaw do pobierania opłat według zasad wynikających z § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami.IV. Świadczenie jest nienależne m.in. wówczas, kiedy jest brak podstawy prawnej do jego świadczenia w chwili jego spełnienia (art. 410 k.c.). Roszczenie o zwrot nienależnego świadczenia w takiej sytuacji powstaje wówczas, gdy dokonujący świadczenia czyni to w przekonaniu, że w istocie ono istnieje, a przekonanie to jest błędne lub oparte na zaufaniu do aktów lub dokumentów, które w istocie nie rodzą obowiązku takiego świadczenia. Osoba podporządkująca się aktowi normatywnemu, nakładającemu na nią obowiązek określonego świadczenia, nie może być w sytuacji mniej korzystnej niż osoba, która takiemu obowiązkowi się nie poddaje. Jak już wskazano wcześniej, zobowiązany do ponoszenia opłat i kosztów w wysokości określonej w § 30 rozporządzenia, jeśli odmówiłby wykonania tego obowiązku, doprowadziłby do wydania w tej mierze orzeczenia sądowego lub administracyjnego tytułu egzekucyjnego. Zobowiązany ten byłby więc uprawniony do złożenia wniosku o wznowienie postępowania sądowego lub administracyjnego (art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o TK) w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny odmówił konstytucyjności aktowi, który stanowił podstawę wydania orzeczenia sądowego lub tytułu administracyjnego. Oczywiście w sytuacji odmiennej nie może być osoba, która świadczenie nienależne spełniała dobrowolnie. Spełniający takie świadczenie może tym samym domagać się zwrotu tego, co nienależnie świadczył.Prowadzi to do wniosku, że na przedstawione przez Ministra Sprawiedliwości pytanie prawne należało udzielić odpowiedzi jak w sentencji uchwały.