I GSK 1547/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) sędzia NSA Piotr Piszczek sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 379/23 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 9 marca 2023 r. nr 78/OR06/2023 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. D. na rzecz Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 12 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 379/23, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę K. D. (dalej zwanego: skarżącym), na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie (dalej zwanego: organem II instancji lub Dyrektorem OR ARiMR) z 9 marca 2023 r. nr 78/OR06/23 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2021 r. Przedmiotem kontroli sądu I instancji w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektorem OR ARiMR z 9 marca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie z 23 lutego 2021 r. Na mocy tej decyzji przyznano skarżącemu 1) płatność za zazielenienie – 2021 w wysokości 3 915,14 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 2,16 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia; 2) płatność do powierzchni upraw truskawek – 2021 w wysokości 308,77 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 19,71 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Skarżącemu odmówiono natomiast przyznania: 1) Jednolitej Płatności Obszarowej – 2021 i nałożono na niego sankcję w wysokości 387,66 zł; 2) Płatności redystrybucyjnej – 2021 i nałożono na niego sankcję w wysokości 146,71 zł. Z uwagi na wyrok WSA w Krakowie z 7 października 2022 r. (I SA/Kr 667/22), w którym sąd uchylił decyzję organu II instancji z 13 kwietnia 2022 r., decyzja Dyrektorem OR ARiMR z 9 marca 2023 r. została wydana po ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącego. Poprzednia decyzja została uchylona z uwagi na brak jednoznacznego wykazania adekwatności dowodów zgromadzonych w sprawie Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku z 12 czerwca 2023 r. oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie: a. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r. str. 608, z późn. zm.; dalej zwanego: rozporządzeniem nr 1307/2013) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r. poz. 351, z późn. zm.; dalej zwanego rozporządzeniem z 12 marca 2015 r.), przez ich wadliwą wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że dokonane z początkiem roku 2021 zabiegi agrotechniczne na terenie działek rolnych skarżącego, nie wypełniały obowiązku dbałości o grunt i nie czyniły go zdatnym do wypasu lub uprawy w rozumieniu ww. normy; b. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. c rozporządzenia nr 1307/2013 w zw. z § 2 rozporządzenia z 12 marca 2015 r. przez ich wadliwą wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że prace "rekultywacyjne" nie są użytkowaniem rolniczym – który to "podział" nie ma podstawy prawnej ani faktycznej, a nadto poprzez dokonanie wadliwej wykładni "użytkowania rolniczego"; c. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. c rozporządzenia nr 1307/2013 w zw. z § 2 rozporządzenia z 12 marca 2015 r. przez ich wadliwą wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że przeprowadzenie zabiegu agrotechnicznego przez skarżącego w okresie przed 31 lipcem 2021 r. nie wypełniało obowiązku wynikającego z § 2 ww. rozporządzenia statuującego domniemanie prawne tam określone, a to iż: "Grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku (...)"; 2. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie: a. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341, z późn. zm.; dalej zwanej: ustawą o płatnościach) przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy – a to poprzez niemające oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym przyjęcie, że deklarowany obszar gruntów nie był prawidłowo użytkowany rolniczo przez cały okres roku 2021, co jest sprzeczne z obowiązkiem wyczerpującej analizy materiału dowodowego oraz z zasadą praworządności rozumianą jako wydanie decyzji w oparciu o prawidłowo zgromadzony oraz przeanalizowany materiał dowodowy, w zgodzie z zasadami logiki, doświadczenia życiowego oraz zasadami prawidłowej gospodarki rolnej; jak też poprzez dokonanie błędnej wykładni "użytkowania rolniczego" zastosowanej przez organ; b. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 72 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r. str. 549, z późn zm.) w zw. art. 16 rozporządzenia wykonawczego Komisji nr 809/2014 (Dz. Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014 r. str. 69, z późn. zm.) w zw. z art. 3 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o płatnościach przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy – a to przez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o fotografie i kontrolę terenową w lutym 2021 r. oraz nieczytelne, rozmazane oraz w części nie mające konkretnej daty sporządzenia zdjęcia satelitarne/lotnicze z okresu późniejszego, bez uwzględnienia treści formularza przedłożonego przez skarżącego – stanowiącego, jako dokument (oraz dowód) przedłożony później niż kontrola terenowa aktualizację stanu nieruchomości rolnych do stanu rzeczywistego; c. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 72 ust. 3 rozporządzenia Wspólnotowego nr 1306/2013 w zw. art. 16 rozporządzenia wykonawczego Komisji nr 809/2014 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o płatnościach przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy – przez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu nade wszystko o kontrolę terenową z lutego 2021 r., która to kontrola dotyczyła innego okresu niż wnioskowany, a przez to zaakceptowanie przez sąd sytuacji, w której organy oparły się wydając decyzję o dane historyczne, nieaktualne; d. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o płatnościach w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; dalej zwanej: k.p.a.) – przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy – przez wydanie decyzji w oparciu o materiał dowodowy nieadekwatny do stanu rzeczywistego stanu faktycznego, w sposób nie wyczerpujący oraz nierzetelny, nie biorący pod uwagę faktycznego sposobu prowadzenia gospodarki rolnej, a przez to z naruszeniem zasady praworządności. W uzasadnieniu wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego oraz postępowania przed sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, w wysokości wedle norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi w całości, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu I instancji. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym także wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08). Przechodząc do rozpoznania zarzutów dotyczących przepisów procesowych na wstępie podkreślenia wymaga, że kluczową dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest okoliczność, że sprawa już była przedmiotem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 7 października 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 667/22 uchylił decyzję Dyrektorem OR ARiMR z 13 kwietnia 2022 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza w aspekcie dowodowym. Skoro zatem w obecnej skardze kasacyjnej ponownie podniesiono zarzuty niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego przez organ, to w sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ustawodawca zawarł w tym przepisie dwie odrębne instytucje pozostające ze sobą w związku i mające znaczenie w kontekście związania nimi zarówno sądu, który je sformułował, jaki i organu, do którego są one bezpośrednio adresowane. W związku z powyższym skarżący, chcąc wykazać, że organ nie wypełnił wskazań zawartych w prawomocnym orzeczeniu, a sąd I instancji w kontrolowanym wyroku tego nie uwzględnił, powinien podnieść zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Skarżący tego jednak nie uczynił ani w petitum skargi kasacyjnej, ani też w jej uzasadnieniu. To z kolei skutkuje brakiem możliwości weryfikacji prawidłowości stanowiska skarżącego zawartego w zarzutach w pkt 2 lit a – d petitum skargi kasacyjnej. Zatem skoro przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania stan faktyczny nie został podważony przez kasatora, to w dalszych rozważaniach należało przyjąć dokonane przez organ ustalenia. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie prawa materialnego (art. 4 ust. 1 pkt. c rozporządzenia nr 1307/2013 w zw. z § 2 rozporządzeniem z 12 marca 2015 r.) przez ich wadliwą wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że dokonane z początkiem roku 2021 zabiegi agrotechniczne na terenie działek rolnych skarżącego, nie wypełniały obowiązku dbałości o grunt i nie czyniły go zdatnym do wypasu lub uprawy w rozumieniu ww. normy (pkt 1 lit a petitum skargi kasacyjnej); że prace "rekultywacyjne" nie są użytkowaniem rolniczym – który to "podział" nie ma podstawy prawnej ani faktycznej, a nadto poprzez dokonanie wadliwej wykładni "użytkowania rolniczego" (pkt 1 lit b petitum skargi kasacyjnej); oraz że przeprowadzenie zabiegu agrotechnicznego przez skarżącego w okresie przed 31 lipcem 2021 r. nie wypełniało obowiązku wynikającego z § 2 ww. rozporządzenia statuującego domniemanie prawne tam określone, a to iż: "Grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku (...)" (pkt 1 lit c petitum skargi kasacyjnej). Pogląd ten nie zasługuje na aprobatę. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię, a więc mylnym zrozumieniu treści przepisu lub przez niewłaściwe zastosowanie, co polega na błędzie w subsumcji, czyli wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt. c rozporządzenia nr 1307/2013 w zw. z § 2 rozporządzeniem z 12 marca 2015 r., jak i niewłaściwe ich zastosowanie. Zarzucając jednak błędną wykładnię, skarżący kasacyjnie w żaden sposób swojego stanowiska nie uzasadnił. Przypomnieć należy, o czym była już mowa na początku niniejszego uzasadnienia, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu. Brak takiego uzasadnienia powoduje, że zarzut błędnej wykładni wymyka się ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazać należy, że sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów, dokonuje jedynie oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Zarzucając sądowi I instancji w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt. c rozporządzeniem nr 1307/2013 w zw. z § 2 rozporządzeniem z 12 marca 2015 r. kasator powinien był wskazać na czym polega podnoszona wadliwość, co jednak nie może polegać na kwestionowaniu ustaleń faktycznych, a co w istocie skarżący czyni tak w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu. Nadto przypomnieć należy, że w sprawie niniejszej, jak wyżej wskazano, stan faktyczny nie został podważony. Zatem zastosowanie normy prawnej art. 4 ust. 1 pkt. c rozporządzeniem nr 1307/2013 w zw. z § 2 rozporządzeniem z 12 marca 2015 r. w ustalonym stanie sprawy było prawidłowe. Z tych wszystkich względów zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.