I GSK 203/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach skargi kasacyjnej N. Sp. j. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 163/22 w sprawie ze skargi N. Sp. j. w K. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 4 stycznia 2022 r. nr 9013-2022-002780 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 3 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 163/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę N. Spółka jawna w K. (dalej powoływana jako skarżąca spółka) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej powoływany jako Dyrektor OR ARiMR, organ) z dnia 4 stycznia 2022 r. nr 9013-2022-002780 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Treść uzasadnienia wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka zaskarżając go w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie norm postępowania sądowoadministracyjnego polegające na: 1. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. - poprzez brak stwierdzenia przez sąd nieważności decyzji organów obydwu instancji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - wobec oczywistego faktu, iż zaskarżona decyzja, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zawiera w sobie - pomimo formalnie innego tytułu oraz wskazania innej podstawy-prawnej - powtórne rozstrzygnięcie w należącym do decyzji o której mowa w art. art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich") przedmiocie prawnej oceny okoliczności faktycznych, w jakich skarżąca wnioskowała w latach 2015 i 2016 o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w szczególności w zakresie znajdującej się już w obowiązujących decyzjach oceny czy w sprawach wniosków o płatności na lata 2015 i 2016 miały miejsce sztuczne warunki w rozumieniu art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. 2. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a - na skutek braku dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA w Kielcach naruszenia przez organ normy art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, zgodnie z którą obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach, które to przesłanki, jak wykazała strona w swojej skardze do Sądu I instancji, zostały spełnione w sprawie niniejszej. 3. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. - na skutek braku dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA jaskrawego naruszenia przez organ norm art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR), jakim było ze strony organów, bez należytej refleksji zaaprobowane przez WSA, bezpodstawne, daleko idące rozszerzenie treści normatywnej ww. przepisów, polegające na wyraźnym przyjęciu w żaden sposób nie wynikającego ani z samych ww. przepisów, (ani z żadnej innej normy prawa stanowionego) wniosku, że na podstawie ww. przepisów ustawy o ARiMR, wymieniony w nich organ jakoby uprawniony ma być – w ramach kompetencji do nakładania na wskazane przez siebie osoby obowiązku zwrotu określonych kwot środków unijnych, w stosunku do których stwierdzono, że zostały pobrane nienależnie – do powtórnej (a tym samym stanowiącej odstępstwo od ugruntowanej w Konstytucji RP zasadzie ne bis in idem), alternatywnej w stosunku do raz już dokonanej, oceny prawnej okoliczności faktycznych sprawy zakończonej znajdującą się w obrocie, prawomocną decyzją ostateczną. Jest to równoznaczne z bezpodstawnym przyjęciem, że ustawodawca – bez wyraźnego wskazania takiego zamiaru – miał na mocy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR ustanowić rzekomo nowy, inny niż przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, tryb zmiany rozstrzygnięcia obowiązujących, prawomocnych decyzji administracyjnych w zakresie: przyjętych expressis verbis na mocy obowiązujących, prawomocnych decyzji prawnej oceny okoliczności faktycznych istniejących w chwili wszczęcia postępowań zakończonych takimi decyzjami i znanych organowi w czasie wydawania decyzji oraz, w konsekwencji; zmiany ustalonych w takich, obowiązujących decyzjach skutków prawnych przyjętych wówczas ocen ówczesnego stanu faktycznego. 4. naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez faktyczny brak należytego wyjaśnienia przedstawionej przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z uwagi na zdawkowe, mające jedynie pozory wyjaśnienia, odniesienie się do obu, odrębnych merytorycznie powodów wniesienia przez skarżącą jej skargi, tj. do: a. podniesionego w skardze zasadniczego, popartego szczegółową argumentacją zarzutu naruszenia przez organ art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014 m.in. w związku z zasadą zaufania do organów administracji publicznej, na którą powołała się strona w swojej skardze; b. podniesionego w skardze zasadniczego wobec zaskarżonej decyzji zarzutu, o którym mowa w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej, tj. zarzutu bezpodstawnej, rozszerzającej wykładni oraz rozszerzającego zastosowania przepisów art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, polegającego na nieznajdującym oparcia w żadnej normie prawa stanowionego przyjęciu, że przepisy te nadają wymienionym w nich organom uprawnienie nie tylko do nałożenia na adresata decyzji obowiązku zwrotu w określonej wysokości kwot uzyskanych przez adresata środków, których nienależność wynika z ostatecznych rozstrzygnięć istniejących przed wszczęciem postępowania na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, lecz także do zmiany istniejących w obrocie prawnym, obowiązujących, prawomocnych decyzji administracyjnych w zakresie już zawartej w nich oceny okoliczności faktycznych pod kątem stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia 1306/2013. W szczególności WSA nie wskazał, w jaki sposób zdaniem sądu mają nie doznać uszczerbku: zasada res iudicata oraz art. 6 k.p.a. w sytuacji, gdy organ ARiMR, jak miało to miejsce w sprawie niniejszej, postanowi w wyniku swojej spóźnionej refleksji ponownie przeprowadzić ocenę prawną – czy to pod kątem materialno-prawnych norm krajowych czy to unijnych – okoliczności faktycznych raz już ocenionych w ramach obowiązującej, prawomocnej decyzji i tym sposobem "poprawić" swoje wcześniejsze, uznane po niewczasie za błędne, rozstrzygnięcie; 5. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organ: a. art. 2 Konstytucji RP konstytuujący zasadę demokratycznego państwa prawnego, a więc zasadę praworządności, która w powszechnie akceptowanej wykładni, wielokrotnie rozwijanej przez Trybunał Konstytucyjny zawiera w sobie m.in. tak fundamentalne normy jak zakaz powtórnego orzekania przez Sądy i organy władzy publicznej w sprawach raz już rozstrzygniętych (res iudicata, ne bis in idem), czy korzystania przez organy władzy publicznej jedynie z tych uprawnień, które w sposób wyraźny i jednoznaczny zostały im przyznane na mocy przepisów ustawy; b. art. 6 k.p.a. - poprzez przypisanie sobie przez Kierownika BP ARiMR w Kielcach nie nadanego mu w sposób jasny przez przepisy prawa stanowionego upoważnienia do dokonywania ponownych ocen prawnych w zakresie potencjalnego stworzenia sztucznych warunków w stosunku do dokładnie tych samych okoliczności faktycznych, które były już poddane tego rodzaju ocenie w postępowaniu zakończonym znajdującą się w obrocie prawomocną decyzją administracyjną; a także, niezależnie od powyższego: c. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności istotnych dla bezstronnej oceny, czy skarżąca spółka powinna była wiedzieć – jak utrzymuje organ w zaskarżonej decyzji – o konsekwentnych błędach organu, jakimi było coroczne przyznawanie stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w rezultacie poprzez bezpodstawne uznanie za dowiedzione przez organy, iż skarżąca spółka jakoby powinna była wiedzieć o błędzie, jakim zdaniem organu był brak stwierdzenia wobec niej przypadku sztucznego stworzenia warunków dla uzyskania korzyści niezgodnych z celami systemów wsparcia bezpośredniego. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła: 6. naruszenie materialno-prawnej normy art. 7 ust. 1 rozporządzania 809/2014 poprzez przypisanie mu – w istotnym fragmencie uzasadnienia wyroku - treści normatywnej w ogóle nieznajdującej się w tym przepisie; 7. naruszenie art. 4 pkt 3 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 - polegające na nie znajdującym żadnego uzasadnienia - w treści normatywnej ww. przepisów, a także jawnie godzącym w podstawowe konstytucyjne reguły praworządności obowiązujące w prawie Rzeczpospolitej Polskiej, uznaniu przez Sąd I instancji, że z norm tych wynikać ma dla organów proceduralne uprawnienie do stosowania ich w dowolnym czasie. W szczególności poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że występujące w tych przepisach pojęcia "stwierdzenie" przez organ zaistnienia sztucznych warunków oraz ustalenie wystąpienia "nieprawidłowości" odnosić się mogą do jakiejkolwiek refleksji organu niezależnie od czasu i trybu, w którym miałaby ona być dokonana i nie podlegają one tym samym krajowym (polskim) regułom postępowania administracyjnego, w tym zasadzie res iudicata stojącej na przeszkodzie temu, aby organ "stwierdził" zaistnienie nieprawidłowości polegającej na stworzeniu przez stronę sztucznych warunków, w sytuacji gdy w postępowaniu zakończonym ważną, pozostającą w obrocie decyzją zostało już stwierdzone coś przeciwnego. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Ponadto zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co oznacza że w skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga zatem prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Za podstawę zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora OR ARiMR. Wynikało z nich, że skarżąca spółka składała wnioski o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na lata 2015-2016, które zostały jej przyznane decyzjami organu pierwszej instancji z dnia 19 kwietnia 2016 r. i 23 marca 2017 r. Następnie Dyrektor OR ARiMR decyzjami z dnia 24 i 25 marca 2021 r. stwierdził nieważność ww. decyzji organu pierwszej instancji, które zostały utrzymane w mocy decyzjami Prezesa ARiMR z 7 czerwca 2021 r. W wyniku powyższych decyzji, organ pierwszej instancji decyzjami z 23 lipca 2021 r. odmówił skarżącej spółce przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego kolejno za 2015 i 2016 r. Mając powyższe na względzie, organ pierwszej instancji, po wszczęciu z urzędu postępowania, decyzją z 19 października 2021 r. ustalił spółce kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora OR ARiMR z 4 stycznia 2022 r. Mając na uwadze powyższe i przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania stanowiska zgodnie z którym dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie jest konieczne wzruszanie decyzji przyznających płatność i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostają ostateczne decyzje przyznające płatność. W tym miejscu należy podkreślić, że powyższe zarzuty nie w pełni odnoszą się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, bowiem decyzje przyznające skarżącej spółce płatności zostały wyeliminowane z obrotu prawnego na mocy ostatecznych decyzji Prezesa ARiMR. W spornym zakresie już wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, co skład rozpoznający w niniejszej sprawie podziela, że w świetle art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR organ w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych. Przesłanką działania organów ARiMR w tym trybie jest fakt ustalenia, że beneficjent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał ją w nadmiernej wielkości. Podkreślić należy, że płatności rolne są wypłacane na wniosek beneficjenta i to wniosek o przyznanie danej płatności uruchamia postępowanie administracyjne. Natomiast, postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest kontynuacją postępowania, które zostało wszczęte na wniosek beneficjenta. Jest to odrębne postępowanie, które jest inicjowane z urzędu, w formie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych kwot płatności. Brak jest zatem podstawy prawnej do uznania, że zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania płatności rolnych oraz dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych. W niniejszej sprawie organy administracji prowadziły postępowanie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie, czy doszło do pobrania nienależnie pobranych środków publicznych. Płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Tak jak wskazano wyżej, możliwość domagania się zwrotu nienależnie pobranych kwot bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej płatność została szeroko zaakceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. NSA w wyroku z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11 stwierdził, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Pogląd ten powtórzony został m.in. w wyrokach NSA: z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 822/11, z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 9/20, z 11 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 96/12, z 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 568/15, z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2053/18 i z 28 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1467/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku bowiem funkcjonowania ostatecznych decyzji przyznających płatności za poszczególne lata, warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków na podstawie tych decyzji, jest dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zgromadzonych w toku postępowania toczącego się w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności tworzy zatem nowy stosunek prawny, a przesłanki świadczące o nienależnie pobranej płatności są oceniane ex post, czyli po przystąpieniu beneficjenta do realizacji zobowiązania. Tak więc sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem występuje zatem nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości, które skutkują brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści. Zatem postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenia będące podstawą wydania takiej decyzji mogą wynikać z przeprowadzonej kontroli przez stosowne organy ARiMR, w czasie których zostaną stwierdzone nieprawidłowości czy też niezgodności, ale może też być podstawą wydania takiej decyzji fakt, że decyzja, na podstawie której daną pomoc przyznano, została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 28 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1493/18). W rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęto, że sztuczne rozczłonkowanie jednego gospodarstwa poprzez powołanie kilku spółek (w tym skarżącej) miało na celu pominięcie limitów powierzchniowych. I. N. wraz z mężem P.N. (który w imieniu skarżącej spółki wystąpił z wnioskami o przyznanie płatności) dopuściła się bowiem sztucznego podzielenia gospodarstwa na kilka mniejszych gospodarstw w celu pozyskania wielokrotności maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi. W związku z tym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty ukierunkowane na zaistnienie przesłanek powodujących, że w stosunku do skarżącej spółki nie powinien nastąpić obowiązek zwrotu płatności, szczególnie że względem spółki, co wynika z akt sprawy, zostały ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego decyzje przyznające płatność. Okoliczność, że na dzień wydawania decyzji w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, postępowania sądowoadministracyjne kontrolujące legalność decyzji stwierdzających ich nieważność nie były prawomocnie zakończone nie miała wpływu na ocenę legalności wydanych w sprawie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze również i to, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. NSA w wyroku z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 126/20 wskazał, że wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Takie rozumienie prawomocności orzeczenia nie godzi w samodzielność jurysdykcyjną sądu, ponieważ wynika z potrzeby ochrony pewności obrotu i wykreowanej przez wcześniejsze, prawomocne orzeczenie sądowe sytuację podmiotu w relacjach z organami administracji publicznej. Trudno byłoby akceptować sytuację, kiedy przy tożsamym przedmiotowo stanie faktycznym sprawy, jego ocena miałyby prowadzić do wyrażenia odmiennej oceny prawnej, sprzecznej z wyrażoną wcześniej w sprawie innego podmiotu. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że kwestie stworzenia sztucznych warunków przez I. N., jej męża P. N. i spółek jawnych N., NX i NY była już wielokrotnym przedmiotem wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyrokach tych przyjęto (np. wyroki NSA z 28 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1382/22 i sygn. akt I GSK 1320/22, z dnia 16 maja 2025 r. sygn. akt I GSK 1761/22, sygn. akt I GSK 1798/22 czy też sygn. akt I GSK 2015/22), że zostały stworzone sztuczne warunki w celu pozyskania korzyści w sposób niezgodny z celami prawa wspólnotowego. Spółki nie były podmiotami samodzielnie prowadzącymi działalność rolniczą, nie posiadały autonomii w zakresie zarządzania oraz samodzielności ekonomicznej. W okolicznościach poszczególnych spraw stwierdzono sztuczne stworzenie warunków, które polegało na utworzeniu kilku podmiotów powiązanych, na które "przeniesiono" posiadanie gruntów należących do małżonków I. i P. N., w taki sposób, by uzyskać płatności większe aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. W sprawach wystąpiła zarówno przesłanka obiektywna jak i subiektywna. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości poszczególnych płatności. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny i w rozpoznawanej sprawie za nieusprawiedliwione uznaje zarzuty naruszenia art. 60 rozporządzenia 1306/2013, art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95 i art. 7 ust. 1 rozporządzenia 809/2014. Pozbawione usprawiedliwionej podstawy okazały się również w świetle powyższego zarzuty naruszenia w ramach art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza także, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, aby WSA naruszył zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) i zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ działał na podstawie i w granicach prawa. W uzasadnieniu wyroku zawarł podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w tych ramach przedstawił jednoznaczną ocenę legalności decyzji ostatecznej. WSA nie naruszył prawa akceptując sposób zastosowania obowiązującego prawa w rozpoznawanej sprawie przez Dyrektora OR ARiMR w Kielcach. Nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia w sferze materialnej, a także zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznaje także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014, w którym zarzucono WSA brak dostrzeżenia, że obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. W tym zakresie WSA trafnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że błąd nie mógł zostać wykryty przez organ i stronę, bowiem całokształt działań skarżącej spółki opierał się na świadomym jej działaniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.