I GSK 3210/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 28/18 w sprawie ze skargi A. K. na akt Wójta Gminy Istebna z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji oraz statystycznej liczby dzieci 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2) zasądza od Wójta Gminy Istebna na rzecz A. K. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) wyrokiem z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 28/18, oddalił skargę A. K. (dalej: skarżąca) na akt Wójta Gminy Istebna (dalej: Wójt) z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. WSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Wójt – powołując się na art. 78c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.; dalej: u.s.o.) – skierował do skarżącej, prowadzącej Niepubliczne Przedszkole "A" w K., zawiadomienie z [...] listopada 2017 r. o aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przypadającej na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym oraz aktualizacji statystycznej liczby dzieci. W treści zawiadomienia wskazano, że podstawowa kwota dotacji została opublikowana w zarządzeniu Wójta Gminy Istebna z [...] października 2017 r., nr [...]. Jednocześnie podkreślił, że w porównaniu do kwoty dotychczasowej uległa ona zmniejszeniu, w konsekwencji czego różnica pomiędzy otrzymaną kwotą dotacji za okres od stycznia do października 2017 r. a kwotą tym tytułem należną podlega zwrotowi i zostanie rozliczona w listopadzie 2017 r. poprzez potrącenie z bieżącej transzy dotacji. W skardze do WSA skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonego aktu. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że zawiadomienie Wójta z [...] listopada 2017 r. potraktować należy jako akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Dotyczy bowiem praw i obowiązków skarżącej poprzez wskazanie kwoty dotacji do zwrotu i o jej potrąceniu z najbliższej transzy dotacji. Podstawą zawiadomienia jest art. 78c u.s.o. oraz zarządzenie Wójta Gminy Istebna nr [...] z [...] października 2017 r. w sprawie aktualizacji jednostkowych miesięcznych stawek dotacji na rok 2017 dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne na terenie Gminy Istebna. WSA stwierdził, że skarżąca nie kwestionuje prawa do aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Neguje zaś poprawność ustalenia jej wysokości. Następnie WSA podkreślił, że skarga została wniesiona na zawiadomienie Wójta z [...] listopada 2017 r., co potwierdził pełnomocnik skarżącej. WSA zauważył, że zawiadomienie to zawiera informację o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli niepublicznych, która ustalona została w zarządzeniu Wójta z [...] października 2017 r. nr [...]. Ponadto wylicza różnicę pomiędzy wartością dotacji otrzymanej, a wartością dotacji należnej po zaktualizowaniu stawki. W ocenie WSA, analiza treści zawiadomienia Wójta z [...] listopada 2017 r. oraz zarządzenia Wójta Gminy Istebna z [...] października 2017 r. nr [...] prowadzi do wniosku, że wysokość zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych określa ww. zarządzenie, zaś zawiadomienie Wójta pełni wyłącznie funkcję informacyjną – co do kwoty dotacji i jej rozliczenia. W tym stanie rzeczy WSA stwierdził, z uwagi na fakt, że skargą nie objęto zarządzenia Wójta z [...] października 2017 r. nr [...], nieuprawnionym jest badanie prawidłowości wyliczenia negowanej podstawowej kwoty dotacji, która określona jest wskazanym zarządzeniem Wójta. WSA podkreślił, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (nie ma on zastosowania w sprawie). Zatem sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy sąd jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowane przez uprawniony podmiot. Mając na uwadze powyższe, WSA stwierdził legalność zaskarżonego aktu (zawiadomienia z [...] listopada 2017 r.) i w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skarżąca zaskarżyła wyrok WSA w całości skargą kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 90 ust. 11 w zw. z art. 90 ust. 2b w zw. z art. 89d u.s.o. w zw. z art. 8 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu: a) opublikowanie przez Wójta Gminy Istebna w Biuletynie Informacji Publicznej zarządzenia z [...] października 2017 r. w przedmiocie aktualizacji jednostkowych miesięcznych stawek dotacji na rok 2017 dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy przedmiotowe zarządzenie stanowi jedynie informację publiczną; b) pismo Wójta z [...] listopada 2017 r. informujące skarżącą o zaktualizowaniu i należnej jej zarazem zaktualizowanej kwocie nie stanowi innego aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy przedmiotowe pismo rozstrzyga o uprawnieniach należnej skarżącej w zakresie dotacji z budżetu gminy; 2. art. 90 ust. 11 w zw. z art. 90 ust. 2b i ust. 3c w zw. z art. 78 ust. 1 i ust. 10 u.s.o. poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie kontroli zaskarżonej czynności; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 poprzez: a) nierozpoznanie istoty sprawy polegające na błędnym przyjęciu, że czynnością która winna być zaskarżona przez skarżącą jest zarządzenie Wójta z [...] października 2017 r. opublikowanie w biuletynie informacji publicznej Gminy Istebna dotyczące aktualizacji jednostkowych miesięcznych stawek dotacji na 2017 r. dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, podczas gdy o wysokości dotacji należnej skarżącej przesądzało pismo Wójta z [...] listopada 2017 r. informujące ją o należnej jej zaktualizowanej kwocie dotacji; b) błędne ustalenie trybu i sposobu działania organu polegające na przyjęciu, że organ publikując zarządzenie z [...] października 2017 r. zaktualizował wysokość dotacji należnej skarżącej, podczas gdy czynnością organu w tym zakresie było pismo Wójta z [...] listopada 2017 r.; 2. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie kontroli niewłaściwej czynności Wójta, tj. z [...] października 2017 r., podczas gdy organ winien dokonać kontroli pisma Wójta z [...] listopada 2017 r. kierowanego bezpośrednio do skarżącej, co w konsekwencji spowodowało również nierozpoznanie istoty sprawy; 3. art. 141 § 1 i § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia polegające na odniesieniu się w uzasadnieniu do niewłaściwej czynności, tj. zarządzenia Wójta z [...] października 2017 r., a w konsekwencji nie odniesieniu się w uzasadnieniu do istoty sprawy; 4. art. 3 § 1 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej czynności i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt wniósł o jej oddalenie i oświadczył, że nie domaga się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, której w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprawy sprowadza się do zakwestionowania stanowiska WSA, że objęte skargą zawiadomienie Wójta Gminy Istebna z [...] listopada 2017 r. pełni tylko funkcję informacyjną, co do kwoty dotacji i jej rozliczenia. Zdaniem WSA skarżąca chcąc podjąć merytoryczny spór, co do zbadania prawidłowości wyliczenia negowanej podstawowej kwoty dotacji, powinna wnieść skargę na zarządzenie Wójta z [...] października 2017 r. nr [...]. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z takim stanowiskiem i wskazuje, że czynność Wójta polegająca na ogłoszeniu aktualizacji jednostkowych stawek dotacji stanowi jedynie informację publiczną i nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynnością taką jest zaś zawiadomienie Wójta z [...] listopada 2017 r., które odnosi się do indywidulanie do skarżącej rozstrzygając o jej obowiązkach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko skarżącej kasacyjnie jest prawidłowe. Rozważania oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od wskazania poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wielu orzeczeniach dotyczącego charakteru prawnego ogłoszenia jednostki samorządu terytorialnego dotyczącej wysokości (aktualizacji) jednostkowych stawek dotacji w Biuletynie Informacji Publicznej (por. postanowienia NSA z: 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1804/18, 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 2193/18, 10 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3285/17; dostępna na: www.orzeczenia.wsa.gov.pl). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19). Następnie wskazać należy, że stosowanie do art. 89d ust. 1 u.s.o. w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3ad, ogłasza się: 1) podstawową kwotę dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5, oraz jej aktualizacje dokonywane na podstawie art. 78c ust. 3; 2) statystyczną liczbę dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz jej aktualizacje dokonywane na podstawie art. 78c ust. 2. Przy czym ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej podstawowej kwoty dotacji jak i jej aktualizacji, pełni wyłącznie funkcję informacyjną. Wynika to już z samej istoty i funkcji, jakie pełni Biuletyn Informacji Publicznej, stworzony w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej (por. art. 8 ustawy o z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – Dz. U. z 2016 r., poz. 1764). Przekładając powyższe na zarzuty skargi kasacyjnej, trafnie kasator wskazuje, że zarządzenie Wójta z [...] października 2017 r. stanowi jedynie informację, którą Wójt powinien opublikować zgodnie z art. 89d u.s.o. Informacja ta stanowi tylko o tym jaka będzie miesięczna wysokość należnej dotacji dla jednego dziecka. Przy czym – co istotne – nie wynika jaka będzie faktyczna kwota dotacji należna skarżącej. Kastor trafnie zauważa, że dodany od 1 stycznia 2017 r. ust. 11 do art. 90 u.s.o. wprost wskazuje, że czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest czynność przyznania dotacji o której mowa w art. 90 ust. 1a - 8 u.s.o. W tym stanie rzeczy dopiero pismo Wójta z [...] listopada 2017 r. stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wynika to z tego, że to zawiadomienie ma charakter zindywidualizowany i dotyczy konkretnego uprawnienia skarżącej, tj. uprawnienia do otrzymania dotacji ze środków gminnych w określonej wysokości. Tym samym pismo (zawiadomienie) Wójta z [...] listopada 2017 r. stanowi czynność urzeczywistniającą przysługujące skarżącej uprawnienie wynikające z już istniejącego stosunku administracyjnego a mianowicie czynność, której przedmiotem stanowiłaby konkretna kwota konkretnej dotacji. Zatem nie ma racji WSA stwierdzając, że zawiadomienia Wójta z [...] listopada 2017 r. pełni wyłącznie funkcję informacyjną – co do kwoty dotacji i jej rozliczenia. Z uwagi na powyższe, zasługiwały na uwzględnienie zarzuty kasacyjne podniesione w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej. Gdyby bowiem WSA dokonał prawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów to uznałby, że zaskarżone pismo Wójta z [...] listopada 2017 r. stanowi o wysokości dotacji należnej skarżącej po jej zaktualizowaniu. W konsekwencji spowodowałoby to merytoryczne rozpoznania skargi. W tym zaś celu WSA powinien był zastosować przepisy, o których mowa w zarzucie I.2 petitum skargi kasacyjnej. W zakresie zarzutów proceduralnych sformułowanych w punkcie II petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że gdyby WSA dokonał prawidłowej interpretacji przepisów z punkty I petitum skargi kasacyjnej, to w rezultacie zbadałby prawidłowość działania Wójta co do sposobu dokonania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, a tym samym rozpoznałby sprawę co do istoty, tj. odniósłby się merytorycznie do wyliczonych kwot dotacji dla skarżącej. Ponownie rozpoznając sprawę WSA dokona merytorycznej kontroli zawiadomienia Wójta z [...] listopada 2017 r. odnosząc się do dokonanych w nim wyliczeń w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty (610 zł) składają się: opłata za sporządzenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (150 zł) i koszty zastępstwa procesowego (360 zł).