I GSK 468/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 414/22 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w Z. na bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie w przedmiocie bezczynności w zakresie doręczenia decyzji postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę; 3. zwrócić A Sp. z o.o. w Z. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 22 listopada 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 414/22 oddalił skargę A Sp. z o.o. w Z. na bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie w przedmiocie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. A sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej jako strona, skarżąca, Spółka) złożyła skargę na bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako organ), której organ dopuścił się w sprawie dotyczącej wniosku strony o płatność w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w okresie od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r., tj. za 1 rok działalności, prowadzonej pod numerem [...]. Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 1 – 3 w zw. z art. 36 § 1 w zw. z art. 40 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 ., poz. 735 – dalej jako kpa) poprzez niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie przewidzianym ustawą i dopuszczenie się przez organ zwłoki w załatwieniu sprawy polegające na niedoręczeniu ustanowionemu pełnomocnikowi strony decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji. W oparciu o powyższy zarzut wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na doręczeniu ustanowionemu pełnomocnikowi strony decyzji organu z [...] grudnia 2018 r., znak [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że wniosek o płatność inicjujący sprawę administracyjną został złożony 30 listopada 2017 r. Organ [...] marca 2018 r. odmówił przyznania środków z tytułu pomocy finansowej, o którą zwróciła się strona. Decyzja ta [...] września 2018 r. została uchylona przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Prezes ARiMR) na skutek odwołania wniesionego przez reprezentującego stronę r.pr. J. P. Ponownie rozpoznając sprawę organ decyzją z [...] grudnia 2018 r. ponownie odmówił przyznania środków. Decyzja ta została doręczona wyłącznie na adres siedziby Spółki z pominięciem jej pełnomocnika. Zdaniem strony pomimo upływu 43 miesięcy od daty wydania decyzji organ nie doręczył jej w sposób umożliwiający skuteczne zaskarżenie. W związku z tym obecna pełnomocnik strony 17 czerwca 2022 r. wniosła o prawidłowe doręczenie decyzji. Skarżąca wskazała, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to zgodnie z art. 40 § 2 kpa, doręczeń winno się dokonywać do jego rąk. Organ zaś odmówił doręczenia decyzji podnosząc, że została już ona doręczona stronie. Pełnomocnictwo udzielone r.pr. P. obejmowało wyłącznie umocowanie do wniesienia odwołania od decyzji z [...] marca 2018 r., a nie do zastępowania strony w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku wskazał, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 ppsa, zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, rozpoznając skargę na bezczynność nie można oceniać prawidłowości doręczenia decyzji z pominięciem pełnomocnika, jeżeli decyzja została doręczona stronie i ta miała możliwość zapoznania się z jej treścią. Nie w każdym przypadku bowiem doręczenie decyzji z pominięciem pełnomocnika niweczy skutek doręczenia. Decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne nawet w sytuacji, gdy została doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników (vide: wyrok NSA z 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 4055/16, z 19 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 282/07; 12 stycznia 2016 r., sygn. akt I FSK 1307/14; z 9 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 501/15; z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1825/15, z 16 listopada 2021 r. sygn.. akt II GSK 4162/17), ale strona mogła zapoznać się z jej treścią. Sąd I instancji podniósł, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było sporu co do tego, że decyzja z 12 grudnia 2018 r. została wydana, tj. sporządzona i skierowana do doręczenia, a następnie doręczona Spółce, z pominięciem jej pełnomocnika. Strona zatem mogła się zapoznać z jej treścią, czemu nie przeczy. Organ podjął działania, do których był zobowiązany i doręczył decyzję. Nie był zatem bezczynny. Owszem, odmienną kwestią jest prawidłowość doręczenia i skutki doręczenia z pominięciem pełnomocnika. Jest to jednak problem proceduralny – czy wskutek takiego doręczenia decyzji strona została pozbawiona możności działania w sprawie – wniesienia odwołania, czy termin do wniesienia odwołania pozostaje nadal otwarty, gdyż wadliwe doręczenie nie może szkodzić stronie, czy zasadny byłby wniosek o jego przywrócenie, czy też doręczenie pozostaje skuteczne i wywiera skutki prawne. Są to jednak problemy, które, w ocenie WSA, nie podlegają rozstrzygnięciu przy rozpoznaniu skargi na bezczynność. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.): I. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1 - § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 w zw. z art. 40 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie skutkujące oddaleniem skargi na bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie w przedmiocie wniosku o przyznanie płatności w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020, w sytuacji gdy organ administracyjny dopuścił się bezczynności polegającej na niezałatwieniu sprawy w terminie przewidzianym ustawą – poprzez zaniechanie doręczenia ustanowionemu pełnomocnikowi strony decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...].12.2018 r. - rozstrzygającej sprawę, która to czynność materialno-techniczna kończy postępowanie przed organem I instancji; Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok należało uchylić, a skargę odrzucić. Przede wszystkim przypomnieć należy zasadę, w myśl której Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § p.p.s.a.). Jak jednak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (publ. ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40), od zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a., istnieją odstępstwa, a jedno z nich przewidziane zostało w art. 189 cytowanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Ustalenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje zatem Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Wynika to z punktu pierwszego powołanej powyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, że w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dopuszczalne jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W tej sprawie sąd pierwszej instancji oddalił skargę na bezczynność organu, który w ocenie skarżącej kasacyjnie pomimo upływu 49 miesięcy od daty wydania decyzji nie doręczył jej stronie w skuteczny sposób, zgodny z przepisami prawa oraz umożliwiający jej ewentualne zaskarżenie. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy niezastosowania art. 149 § 1 - § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. Wyrok Sądu I instancji narusza prawo z innych przyczyn niż wskazane w skardze kasacyjnej. Umknęło bowiem temu Sądowi stanowisko prezentowane w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, że czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3, 4 i 4a p.p.s.a. W tym miejscu warto przywołać chociażby postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1164/20 w którym przedstawiono argumentację, którą Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym podziela i przyjmuje za własną. Czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a., ani też nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy. Ten ostatni przepis odnosi się wszak do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność doręczenia, jako czynność materialno - techniczna, nie przyznaje zaś, ani nie stwierdza, ani też nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków, a wywołuje ten skutek, że - między innymi - od daty doręczenia decyzji biegnie dla strony termin do wniesienia środka zaskarżenia. Tym samym, czynność doręczenia (aktu), zwłaszcza zaś prawidłowość jego doręczenia, może być oceniana w toku postępowania odwoławczego, czy też być przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. W związku z tym, jako czynność, która nie jest jednak czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czynność doręczenia (aktu) nie może stanowić w sytuacji zaniechania jej dokonania, przedmiotu skargi w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a zatem nie podlega kontroli sądowej, która mogłaby być skutecznie wywoływana skargą na bezczynność. Również w literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym zobowiązanie organu administracji tylko do dokonania czynności materialno-technicznej, jaką jest doręczenie, nie może być dokonywana w ramach kompetencji sądu administracyjnego, określonych w art. 3 § 2 pkt 1 i 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2019, s. 82 oraz powołane tam orzeczenie). Skarga na bezczynność organu administracji publicznej, przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W tej sytuacji wniesiona w sprawie skarga na bezczynność - jako niedopuszczalna - podlegała odrzuceniu, gdyż doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, która nie przyznaje, ani nie stwierdza uprawnienia lub obowiązku. Niewykonanie takiej czynności nie jest więc bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. W sytuacji uchylenia wyroku i odrzucenia skargi, Sąd zgodnie z art. 203 p.p.s.a. zwraca stronie, która wniosła skargę kasacyjną poniesione przez nią niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, jeżeli do uchylenia wyroku doszło w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej. Na gruncie rozpatrywanej sprawy taka sytuacja jednak nie wystąpiła. Podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku był art. 189 p.p.s.a., na mocy którego Sąd uchyla zaskarżony wyrok z urzędu, niezależnie od treści skargi kasacyjnej. Innymi słowy, przyczyną uchylenia wyroku nie było uwzględnienie skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 203 p.p.s.a., a zatem nie zaistniała przesłanka do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Natomiast wobec odrzucenia skargi, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono o zwrocie stronie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi.