I GSK 575/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Banku Gospodarstwa Krajowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5011/21 w sprawie ze skargi Ł. S., M. S. - wspólników D. s.c. Ł. S., M. S. na rozstrzygnięcie Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Banku Gospodarstwa Krajowego solidarnie na rzecz Ł. S., M. S.- wspólników D. s.c. Ł. S., M. S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 5011/21 po rozpoznaniu skargi Ł. S. i M. S. – wspólników D. spółki cywilnej S. Ł. S. M. na rozstrzygnięcie Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; 2. zasądził od Banku Gospodarstwa Krajowego na rzecz Ł. S. i M. S. – wspólników D. spółki cywilnej S. Ł. S. M. kwotę 897 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Bank Gospodarstwa Krajowego zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: - art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa") poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że rozstrzygnięcie o pozostawieniu protestu bez rozpoznania z uwagi na wyczerpanie środków (art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej) nie zostało uzasadnione w sposób przejrzysty, bezstronny i rzetelny; - art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz.U. z 2021 r., 706 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że kryterium decydującym o wyczerpaniu środków programu jest zawarcie umów o dofinansowanie, a nie udzielenie promes o których mowa w tym przepisie. - art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że w sprawienie doszło do wyczerpania środków, choć w oparciu o przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 706 ze zm.) należało przyjąć, że środki zostały wyczerpane. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie Bank Gospodarstwa Krajowego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł o zasądzenie na rzecz Organu kosztów postępowania. Wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40) Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. W ramach zarzutów kasacyjnych wnoszący skargę kasacyjną podniósł zarzut błędnej wykładni art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy wdrożeniowej jest prawidłowa. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela i przyjmuje za swój utrwalony już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd w tej sprawie (patrz przykładowe orzeczenia NSA: z 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt I GSK 270/20 i I GSK 333/20 oraz z 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt I GSK 526). Kluczowe znaczenie ma tu wyrażenie: "wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów", do którego odwołuje się art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania: 1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61; 2) sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Takie sformułowanie treści przepisu oznacza konieczność wykazania przez organ okoliczności świadczących o tym, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach właściwego działania (poddziałania) została wyczerpana. Ustawa nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez "wyczerpanie" kwoty, co nakazywało w pierwszej kolejności odwołać się do powszechnego rozumienia poddanego wykładni pojęcia. Według SJP PWN słowo "wyczerpać" ma kilka znaczeń, jednakże wszystkie z nich wskazują na definitywne zużycie, wyczerpanie czegoś (rzeczy, tematu, sił). Z kolei dokonując analizy przepisów ustawy wdrożeniowej, a zwłaszcza tych, na które powołał się wnoszący skargę kasacyjną, należy dojść do wniosku, że do wyczerpania kwoty, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, dochodzi w momencie zawarcia z beneficjentami umów o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowanie, bo dopiero wówczas można mówić o rozdysponowaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Natomiast umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania, o którym jest mowa w art. 46 ust. 1 i 3 ustawy wdrożeniowej ma charakter względny i nie może być traktowane na równi z rozdysponowaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3. Tak więc umieszczenie na liście rankingowej nie przesądza o rozdysponowaniu środków. Lista ta może być bowiem zweryfikowana bezpośrednio przed podpisaniem umowy lub wydaniem decyzji o dofinansowanie projektu na skutek różnych zdarzeń. Z różnych powodów może nie dojść do zawarcia z niektórymi podmiotami zakwalifikowanymi do dofinansowania umów o dofinansowanie, na przykład na skutek rezygnacji tych podmiotów z dofinansowania lub też z uwagi na brak spełnienia przez nie warunków wymaganych przy zawarciu umowy, co w sposób naturalny może spowodować uwolnienie części zarezerwowanych na ten cel środków i pozwolić na dofinansowanie kolejnego projektu z listy rezerwowej. Wykładając art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej nie można zapominać o treści ramowych wytycznych dla organów przyznających dofinansowanie do projektów zgłoszonych do konkursów. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja ma obowiązek przeprowadzania wyborów projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz przy zapewnieniu wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Z powyższych względów należy więc podzielić pogląd Sądu I instancji, że przez wyczerpanie alokacji, o którym jest mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, nie można uznać sporządzenia listy rankingowej projektów wytypowanych do dofinansowania. Ten etap postępowania nie kończy definitywnie podziału środków przeznaczonych na ten cel. Z tego względu dopiero podpisanie umów o dofinansowanie (wydanie decyzji o dofinansowanie) na łączną kwotę rozdysponowującą gwarantowane na ten cel środki pieniężne w ramach działania (poddziałania), obiektywnie daje podstawę do uznania, że zostały one wyczerpane. Tym samym zarzut naruszenia art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez jego błędną wykładnię należało uznać za niezasadny. Nie jest też trafna argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 152/18. W wyroku tym wskazano tylko, że "pojęcia wyczerpania kwoty nie można rozumieć jako rzeczywistego wyczerpania środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach działania, czyli wydatkowania ich poprzez faktyczne wypłacenie uprawnionym podmiotom." Pogląd ten nie jest sprzeczny z wyrażonym w zaskarżonym wyroku i podzielanym przez Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę. Wydatkowanie kwot na podstawie zawartych umów o dofinansowanie jest oczywiście następstwem zawarcia umów i ich realizacji. Tak więc samo zawarcie umów o dofinansowanie uznawane w zaskarżonym wyroku za wyczerpanie środków następuje przed wydatkowaniem środków, a co za tym idzie to nie rzeczywiste wydatkowanie środków na podstawie zawartych umów stanowi wyczerpanie środków, a już zawarcie wiążących umów. Taką samą argumentację należy odnieść do art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, Bank Gospodarstwa Krajowego przyznaje promesy premii technologicznej do wyczerpania środków przewidzianych na udzielanie premii technologicznych określonych w Programie Operacyjnym Inteligentny Rozwój na lata 2014-2020. Przepis ten uzależnia ustanie możliwości przyznania promes kredytowych od wyczerpania środków. Pojęcie wyczerpania środków i w tym przypadku należy rozumieć tak, jak w przypadku tego samego określenia zawartego w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Ponieważ promesy kredytowe rodzą zobowiązanie po stronie BGK, to ich przyznanie nie oznacza automatycznego zawarcia umów kredytowych, gdyż to uzależnione jest od oświadczeń kredytobiorców zawierających umowy w wyniku przyznania promes. Należy też zauważyć, że BGK w swoim piśmie z [...] października 2021 r., które było przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej, nie powoływało się na sytuację, o jakiej mowa w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej, w tylko na art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej W konsekwencji prawidłowej wykładni art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej Sąd I instancji zasadnie też uznał, że naruszony został art. 37 ust. 1 tego aktu prawnego przez niedostateczne wyjaśnienie w rozstrzygnięciu przyczyn pozostawienia protestu bez rozpoznania. Posłużono się tylko bardzo ogólnikowo stwierdzeniem, że wyczerpana została kwota przeznaczona na dofinansowanie bez wyjaśnienia na czym wyczerpanie tej kwoty polegało – to jest bez wyjaśnienia, jak Organ rozumie to pojęcie, oraz jaka konkretnie sytuacja faktycznie (sporządzenie listy rankingowej, czy może podpisanie umów) spowodowała wyczerpanie środków. Powołanie się tylko na ogólnikową informację Instytucji Zarządzającej o wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie bez podania szczegółów tej informacji nie mogło zostać uznane za uzasadnienie przejrzyste i rzetelne, zgodne z wymogami art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej nie były uzasadnione, gdyż Sąd I instancji prawidłowo uznał, że ocena projektu ze względu na pozostawienie protestu bez rozpoznania zostało dokonane z naruszeniem prawa. Nie ma również znaczenie w sprawie, to że BGK już po wniesieniu skargi pismem procesowym z [...] stycznia 2022 r. poinformował o wyczerpaniu środków ze względu na podpisanie umów. Ta okoliczność nie mogła bowiem wpływać na prawidłowość zaskarżonego wyroku. Biorąc to wszystko pod uwagę, należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).