I GSK 618/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S.A. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1353/13 w sprawie ze skargi K. S.A. z siedzibą w T. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w [a] wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1353/13 oddalił skargę [a] [a] [a] S.A. z siedzibą w [a] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [a] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [a] . o ustaleniu wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej wypłaconej spółce do wniosku [a] z dnia [a] . oraz zobowiązującej [a] do zwrotu tej kwoty łącznie z odsetkami. Sąd oparł swoje rozstrzygniecie o następujący stan faktyczny sprawy. Prezes Agencji Rynku Rolnego, decyzją z dnia [a] r. orzekł, że refundacja wywozowa wypłacona [a] Spółce [a] S.A. w [a] do wniosku WPR o nr [a] w kwocie [a] zł została wypłacona nienależnie i zobowiązał [a] do jej zwrotu. Decyzja ta została doręczona [a] Spółce [a] S.A. oraz jej pełnomocnikom adw. [a] [a] r. pr. [a] [a] w dniu [a] r. W dniu[a] r. do Agencji Rynku Rolnego wpłynęło odwołanie od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [a] r. wniesione przez pełnomocnika [a] radcę prawnego [a] [a] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego wpłynęła do Kancelarii w dniu [a] r. ale jej skuteczne doręczenie nastąpiło w przypadku adwokata - [a] [a]a w dniu [a] r., natomiast w przypadku radcy prawnego [a] [a] w dniu [a] r. Spółka wyjaśniła, że jej pełnomocnicy nie mieli wiedzy, iż decyzja została dostarczona do biura podawczego Kancelarii Adwokackiej w dniu [a] r., ponieważ [a] [a] w dniu [a] r. od wczesnych godzin porannych reprezentował [a] [a] [a] w Sądzie Okręgowym [a], a następnie od [a] r. do [a] r. przebywał na urlopie zagranicznym w [a]. Z kolei [a] w okresie od [a] r. do [a]. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że złożony przez [a] wniosek o przywrócenie terminu na złożenie odwołania jest bezprzedmiotowy. W uzasadnieniu powołał art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963, ze zm.), który wyłącza stosowanie art. 58-60 k.p.a. Postanowieniem z dnia [a] r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego a po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [a]. utrzymał w mocy uprzednio wydane przez siebie rozstrzygnięcie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z dnia [a] r. [a] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa ARR nr [a]. Jego zdaniem, z uwagi na przepisy regulujące kwestie terminu składania pism w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych dotyczących obrotu towarowego z zagranicą, tj. art. 129 k.p.a. i art. 4 ustawy O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, które wyłączają zastosowanie instytucji przywrócenia terminu (art. 58-60 Kpa) - w sytuacji wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oraz wniosku strony o jego przywrócenie na podstawie art. 58 k.p.a., brak jest podstaw do przywrócenia terminu. Powołał się przy tym na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I GSK 233/11, I GSK 206/11 oraz I GSK 276/10, w których Sąd ten stwierdził, że art. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą jest przepisem regulującym procedurę w sprawach dotyczących refundacji wywozowych i kar, to jest w sprawach uregulowanych pod względem materialnym w przepisach wspólnotowych. W dniu [a] r. spółka złożyła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [a], który wyrokiem wydanym w dniu [a] w sprawie sygn. akt V SA/ Wa1352/13 oddalił skargę [a]. W skardze na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [a] spółka zarzuciła naruszenie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych i w konsekwencji naruszenie art. 58 k.p.a poprzez jego niezastosowanie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [a] skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że postępowania w zakresie administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi prowadzi Agencja Rynku Rolnego zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1702 ze zm., dalej: ustawa o ARR). W rozpatrywanej sprawie, w rozumieniu 7 ust. 1 ustawy, przepisami odrębnymi są m.in. przepisy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą i to one mają zastosowanie wraz z zastrzeżeniami z niej wynikającymi. Sąd zauważył, że art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą ma zastosowanie do wszystkich spraw dotyczących administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi, w tym także do odwołań od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego wydanych w tym zakresie (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [a] z dnia 4 stycznia 2011 r. V SA/Wa 1244/10 LEX nr 954112). Skoro odwołanie [a] dotyczyło decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [a] r. dotyczącej ustalenia nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej, a więc niewątpliwie sprawy dotyczącej obrotu towarowego z zagranicą rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, to przy jej rozstrzyganiu ma zastosowanie m.in. ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, w tym przepis art. 4 tej ustawy dotyczący m.in. terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że spółka otrzymała decyzję organu I instancji w dniu [a] r., o czym świadczy potwierdzenie doręczenia decyzji dokonane przez pracownika Kancelarii Adwokackiej reprezentujących [a] pełnomocników, (k. [a] akt adm.), zaś pismo stanowiące odwołanie zostało sporządzone i wpłynęło do ARR w dniu [a]. Zgodnie z art. 129 k.p.a. i art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą termin do złożenia odwołania upłynął zatem jak słusznie wskazano w zaskarżonym postanowieniu w dniu [a] Sąd zauważył, że postępowanie w przedmiocie złożonego wraz z odwołaniem wniosku [a] o przywrócenie terminu do jego wniesienia zostało postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [a] ostatecznie umorzone, a trafność podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia podzielił WSA w [a] oddalając wyrokiem z dnia [a]. w sprawie sygn. akt VSA /Wa 1352/13 skargę [a]. Dlatego wniesienie przez [a] odwołania po terminie wskutek braku możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu, z przyczyn o których była mowa wyżej i które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu administracyjnego w sprawie wniosku [a] o przywrócenie terminu, nakłada na organ II instancji obowiązek wydania postanowienia zgodnego z treścią art. 134 k.p.a. tj. stwierdzającego uchybienie terminu do jego wniesienia. Zdaniem Sądu, bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 7 ust 1 ustawy z 11 marca 2004r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych i w konsekwencji art. 58 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skoro przepisy te w istocie nie stanowiły podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia. Trafność stanowiska organu co do braku podstaw zastosowania w sprawie odwołania [a] [a] [a] od decyzji z dnia [a]., instytucji przywrócenia terminu do jego wniesienia, wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [a], w wyroku z dnia [a]. (sygn. akt V SA/Wa 1352/13) i zawarta w nim ocena prawna, z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie ustalenia legalności zaskarżonego postanowienia, ten sąd oraz organ. W skardze kasacyjnej spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963 ze zm.) poprzez nieuprawnione zastosowanie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą i uznanie, że wyłączenia z zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), a w szczególności wyłączenie zastosowania art. 58-60 k.p.a. przewidziane w art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą znajdują zastosowanie w sprawie zakończonej wyrokiem WSA. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna [a] została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to jest na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest na naruszeniu art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Przedmiotem sporu jest to, jaka ustawa ma zastosowanie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania . Zdaniem [a], ustawa o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą nie ma zastosowania w sprawie, a tym samym nie mają zastosowania zawarte w art. 4 tej ustawy przepisy o wyłączeniu stosowania art. 58 – 60 k.p.a. Zastosowanie mają natomiast przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 612/2009 oraz ustawa o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych a w szczególności jej art. 7 i katalog wyłączeń w nim zawarty, który nie obejmuje art. 58 – 60 k.p.a. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie ma zastosowanie art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, która wyłącza stosowanie art. 58 - 60 k.p.a., stąd złożony przez [a] wniosek o przywrócenie terminu na złożenie odwołania jest bezprzedmiotowy. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty [a] są nieusprawiedliwione, a pogląd Sądu I instancji i organu administracji co do zastosowania ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą jest trafny. Refundacje wywozowe w oparciu o rozporządzenie nr 612/2009 dotyczą wywozu produktów (m.in. cukru) poza teren Wspólnoty, zatem nie jest trafny pogląd prezentowany przez [a], że całość zagadnień związanych z obrotem cukrem uregulowana jest w ustawie o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych. Ustawa o Agencji Rynku Rolnego w rozdziale 2 reguluje zagadnienia ogólne związane z właściwością organów i procedurą (a właściwie odrębnościami procesowymi), zaś w rozdziale 6 reguluje organizację rynku cukru. Rozdział 2 dotyczy całego zakresu przedmiotowego działania Agencji, zaś rozdział 6 dotyczy tylko polskiego rynku cukru. Zagadnienia związane z obrotem cukrem z zagranicą reguluje ustawa o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Ustawa ta zawiera w stosunku do ustawy o Agencji Rynku Rolnego przepisy szczególne w kwestiach, które reguluje. Jak wskazano wyżej, ustawa o Agencji Rynku Rolnego reguluje właściwość organów w sprawach w niej wymienionych m.in. w sprawach administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi w tym wypłacaniem refundacji wywozowych, a także nakładanie kar (art. 11 ust. 1 pkt 5 lit. d i e ustawy o ARR). Te organy, to Prezes Agencji Runku Rolnego i minister właściwy do spraw rynków rolnych, gdyż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o Agencji, Prezes Agencji ustala w drodze decyzji kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków, zaś zgodnie z art. 7 ust. 3 tej ustawy, organem wyższego stopnia w stosunku do Prezesa Agencji jest minister właściwy do spraw rynków rolnych. Kara jest obligatoryjną konsekwencją nadmiernie pobranych środków, zaś Agencja jest organem właściwym w przedmiocie kar. Organem wykonawczym Agencji jest prezes Agencji, zatem kompetencje do wydawania decyzji w przedmiocie kar należą do prezesa Agencji. Oprócz powyższych uregulowań ogólnych ustawa o Agencji Rynku Rolnego reguluje rynki wymienionych w niej towarów. Jedna z regulacji dotyczy rynku cukru, jednak z jej treści wynika w sposób niewątpliwy, że chodzi o rynek wewnętrzny cukru a nie o obrót cukrem z zagranicą. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, reguluje ona obrót towarami z zagranicą w zakresie uzupełniającym przepisy prawa wspólnotowego. Zatem co do zasady, przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie w sprawach uregulowanych rozporządzeniem nr 612/2009 i stanowią uzupełnienie zawartego w nich prawa wspólnotowego. Prawo wspólnotowe to jest rozporządzenie nr 612/2009, przewiduje wypłatę refundacji w przypadku wywozu produktów ze Wspólnoty do krajów trzecich, w szczególności w przypadku wywozu cukru. Przepisy te zawierają materialnoprawne uregulowania dotyczące zwrotu nienależnej refundacji wywozowej oraz kary pieniężnej z tytułu wnioskowania o refundacje nienależną, jednak nie zawierają procedur regulujących postępowanie w przedmiocie zwrotu refundacji i kar, bowiem realizacja tych procedur należy do państw członkowskich. Zatem w zakresie uzupełniającym w stosunku do prawa wspólnotowego należy stosować przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, bowiem to one właśnie uzupełniają regulacje wspólnotowe. Słuszne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, z zastrzeżeniem warunków i zasad określonych przepisami prawa wspólnotowego, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 10, art. 57 § 5, art. 58 – 60, art. 75, art. 76 § 2 i § 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97 – 103. Słusznie też Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przepis art. 7 ustawy o Agencji Rynku Rolnego stanowi, że do postępowań nie stosuje się wymienionych przepisów k.p.a. jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Przepisem "stanowiącym inaczej" jest przepis art. 4 ustawy O+ administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy k.p.a. z wyłączeniem przepisów określonych w art. 4 powołanej ustawy, to jest z wyłączeniem przepisów wskazanych w tym artykule, a w szczególności z wyłączeniem art. 58 – art. 60 k.p.a., które to przepisy normują kwestie związane z przywróceniem terminu. Ustawa O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą zawiera przepisy odrębne, to jest wskazany art. 4 i przepis ten "stanowi inaczej" zawierając szersze wyłączenia stosowania k.p.a. Nieusprawiedliwiony jest więc zarzut dotyczący naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. W kontekście przedstawionej wykładni ww. przepisów, nie jest też zasadny zarzut, że wykładnia art. 4 powołanej wyżej ustawy, mająca istotny wpływ na wynik sprawy, zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [a] w zaskarżonym wyroku, jest sprzeczna z założeniami wykładni celowościowej ustawodawcy. Celem administrowania obrotem towarami rolnymi w ramach Wspólnej Polityki Rolnej jest zapewnienie prawidłowego zarządzania wspólną organizacją poszczególnych rynków rolnych. Administrowanie obrotem towarami rolnymi z zagranicą obejmuje więc nie tylko sprawy związane z wydawaniem pozwoleń na przywóz i wywóz produktów rolnych, ale także sprawy dotyczące rozliczenia wykonania udzielonych pozwoleń oraz naliczenia i wypłaty refundacji wywozowych, jak również nakładania i egzekwowania kar administracyjnych określonych w przepisach prawa wspólnotowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w sprawie w całości.