I GSK 795/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Wegner Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 981/25 w sprawie ze skargi Powiatu P. na czynność Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia 12 marca 2025 r. nr MJWPU.WOD.420-07DQ/24 w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Powiatu P. na rzecz Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 21 maja 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 981/25, na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), w sprawie ze skargi Powiatu P. (dalej: skarżąca) na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z 12 marca 2025 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych do ponownego rozpatrzenia (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądził od Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz Powiatu P. 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt drugi wyroku). Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy, protest nie został uwzględniony, ponieważ, zdaniem organu, zaplanowane w ramach projektu zadanie polegające na budowie dojazdu technicznego do zbiornika retencyjnego należało zaliczyć się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia środowiskowego. W konsekwencji zaś, spełnienie kryterium formalnego nr 16 uzależnione było od przedłożenia dokumentów wskazanych w wezwaniu z dnia 30 stycznia 2025 r., których Powiat nie przedstawił. Według Sądu I instancji jakkolwiek zgodzić należy się z organem, że sporne zadanie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż dotyczy budowy drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości powyżej 1 km i tym samym mieści się w dyspozycji § 3 ust 1 pkt 62 rozporządzenia środowiskowego, to jednak zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagany jest fakultatywnie tylko wtedy, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 (albo jeżeli o jej przeprowadzenie wystąpi podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia lokalizowanego na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – na co organ nie wskazuje w treści informacji), w przeciwieństwie do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w których przypadku, przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko wymagane jest obligatoryjnie (art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej). Według WSA, z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej wynika natomiast, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie kryteria zawarte w jego pkt 1-3. Zdaniem Sądu I instancji, wprawdzie w przywołanym przepisie nie wskazano jednocześnie, w jakiej sytuacji organ właściwy ds. środowiska dokonuje fakultatywnej oceny wstępnej obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania wobec planowanych przedsięwzięć, niemniej jednak, w myśl art. 65 ust. 1 ustawy środowiskowej, postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1, wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei zgodnie z art. 72 ust 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 i 834). W ocenie Sądu Instancji, mając na uwadze powołane przepisy, jeżeli inwestor nie wystąpił o pozwolenie na budowę bądź o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, albo nie wystąpił o wydanie decyzję o zatwierdzeniu projektu, to właściwy organ ds. środowiskowych nie posiada uprawnienia do wydania postanowienia wstępnego o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ani tym bardziej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dalej WSA wywodzi, że w na gruncie rozpatrywanej sprawy, Powiat nie miał obowiązku załączenia do wniosku ani postanowienia w sprawie potrzeby/braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wraz niezbędnymi opiniami organów współpracujących, ani decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż w chwili złożenia wniosku o dofinansowanie nie rozpoczął jeszcze procesu inwestycyjnego wymagającego uzyskania takich dokumentów. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew stanowisku MJWPU, nie bez znaczenia jest w sprawie, że projekt Powiatu miał zostać zrealizowany w trybie "zaprojektuj i wybuduj", gdyż w takim przypadku, w myśl pkt 16.2.7 Regulaminu, wnioskodawca miał jedynie obowiązek dołączyć – przed podpisaniem umowy o dofinansowanie – oświadczenie z podaniem planowanego terminu dostarczenia kopii prawomocnego pozwolenia na budowę/zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zatem dopiero wówczas otwierała się możliwość uzyskania opisanych wyżej dokumentów związanych z oceną oddziaływania na środowisko. Wymagalność wskazanych dokumentów budowlanych dopiero na etapie "przed podpisaniem umowy" niewątpliwie nie wstrzymuje oceny kryteriów formalnych, gdyż tylko wnioski spełniające takie kryteria mogą zostać zakwalifikowane do podpisania umowy o dofinansowanie. Reasumując Sąd I instancji uznał, że skarga była uzasadniona, gdyż ocena projektu Powiatu została przeprowadzona z naruszeniem zasad przejrzystości i rzetelności (art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), mającym istotny wpływ na wynik oceny. Wskazując na powyższe WSA stwierdził, że MJWPU będzie aktualnie obowiązana do przeprowadzenia ponownej oceny wniosku Powiatu z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej – stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a takie stwierdzenie uzasadniało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) w związku z art. 76 ustawy wdrożeniowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2024 r. poz. 1112 z poźn. zm.), zwanej dalej ustawą środowiskową lub OOŚ, w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej poprzez zastosowanie określonego w ustawie wdrożeniowej środka kontroli legalności i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem zasad przejrzystości i rzetelności (art. 45 ust, 1 ustawy wdrożeniowej mającym istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na skutek błędnej wykładni art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w związku z 63 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jeżeli Inwestor nie wystąpił o pozwolenie na budowę bądź o pozwolenie na wznowienie robot budowlanych, albo nie wystąpił o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu, to właściwy organ ds. środowiskowych nie posiada uprawnienia do wydania postanowienia wstępnego o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ani tym bardziej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu podano argumenty na poparcie postawionych zarzutów kasacyjnych. Podnosząc powyższe Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm prawem przewidzianych. Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 76 ustawy wdrożeniowej, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Powiat P. nie skorzystał z prawa udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 63 ust.1 ustawy środowiskowej w związku z art. 72 ust.1 pkt 1 ustawy środowiskowej polegającą na przyjęciu, że jeżeli Inwestor nie wystąpił o pozwolenie na budowę bądź o pozwolenie na wznowienie robot budowlanych, albo nie wystąpił o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu, to właściwy organ ds. środowiskowych nie posiada uprawnienia do wydania postanowienia wstępnego o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ani tym bardziej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dokonana przez WSA w Warszawie wykładnia powyższych przepisów w kontekście pozostałych przepisów ustawy środowiskowej, tj. art. 59 ust. 1 pk 2, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 5, art. 64, art. 72 ust, 3 oraz art. 86 pkt 2 jak również przepisów Prawa budowalnego wskazanych w motywach zaskarżonego wyroku jest wadliwa. Postępowanie dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest odrębne od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Generalnie rzecz ujmując, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest dokumentem, który jest niezbędny do dalszych etapów inwestycji, w tym do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. W efekcie nieprawidłowo przeprowadzonej wykładni przepisów Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że "jeżeli Inwestor nie wystąpił o pozwolenie na budowę bądź o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, albo nie wystąpił o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu, to właściwy organ ds. środowiskowych nie posiada uprawnienia do wydania postanowienia wstępnego o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ani tym bardziej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym podziela poglądy prezentowane w orzeczeniach tego Sądu wydanych na gruncie wzmiankowanych przepisów, potwierdzające konsekwentnie i jednolicie wykładnię prezentowaną przez skarżącą kasacyjnie Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych, która we wniesionej skardze kasacyjnej również powołała szereg konkretnych judykatów na poparcie swojego stanowiska. Także w najnowszym orzecznictwie prezentowane jest analogiczne stanowisko. Przykładowo w wyroku z 8 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2643/22, NSA wskazał m.in. organ budowlany dysponujący wystarczającymi danymi jest w stanie wykluczyć kwalifikację przedsięwzięcia do inwestycji wymienionych w art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jeżeli po zapoznaniu się z wnioskiem zgłoszeniem i dołączoną dokumentacją organ budowlany nie jest w stanie wykluczyć konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, może przesądzić o potrzebie rozstrzygnięcia wstępnego. Czym innym jest związanie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W myśl art. 86 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, zatem m.in. organy administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygające w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 72 ust. 1 pkt 1). Oznacza to, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną. W konsekwencji należy przyjąć, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie rozstrzyga kwestii wstępnej. Jak wskazano powyżej, należy do niego jednak rozważenie, czy kwestia prejudycjalna występuje (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 304/17). Dalej należy wskazać, że decyzja środowiskowa jest podejmowana przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jest to formalne postępowanie administracyjne, które określa, czy planowane przedsięwzięcie może być zrealizowane z uwzględnieniem ochrony środowiska. Dokumenty takie jak raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dołącza się do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, a nie bezpośrednio do wniosku o pozwolenie na budowę. Tym samym niezasadny jest końcowy wniosek WSA, że Powiat P. nie miał obowiązku załączenia do wniosku o dofinansowanie ani postanowienia w sprawie potrzeby/braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wraz niezbędnymi opiniami organów współpracujących, ani decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż w chwili złożenia wniosku o dofinansowanie nie rozpoczął jeszcze procesu inwestycyjnego wymagającego uzyskania takich dokumentów (v. str.7-8 zaskarżonego wyroku) Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej argumenty, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu, ocenić należało jako nieprawidłowe. Wobec powyższego, w świetle całokształtu poczynionych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponownie orzekając w sprawie ze skargi strony na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pn. "Uszczelnienie istniejącego zbiornika retencyjnego z dojazdem technicznym w mieście C." Sąd I instancji będzie zobowiązany uwzględnić przedstawione argumenty i formułowane na ich podstawie oceny prawne oraz odzwierciedlić rezultat kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu w sposób czyniący zadość wszystkim wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy przy tym zaznaczyć, że zakres rzeczowy projektu obejmuje m.in. wykonanie dojazdu technicznego, drogi o długości [...] m. a inwestycja ta, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Należy również uwzględnić, że realizacja projektu następowała w trybie "zaprojektuj i buduj" , co było podnoszone przez Powiat P. w skardze do WSA a zatem wymaga, aby w toku kontroli sądowej Sąd wyjaśnił czy i w jakim zakresie miało to znaczenie na gruncie tej sprawy w kontekście podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Konieczność odniesienia się przez WSA do zarzutów podniesionych w skardze jest bowiem oczywista z punktu widzenia prawidłowości procedowania w sprawie, której przedmiotem jest informacja w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu. Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanego wyżej zarzutu, a ocena dalszych zarzutów kasacyjnych jest na obecnym etapie postępowania zbędna lub przedwczesna, Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (340 zł) należny jest z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i jej sporządzenia przez radcę prawnego (240 zł).