I GSK 831/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Protokolant starszy asystent sędziego Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1308/22 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 25 marca 2022 r. nr DIR-II.025.12.2021.IS.4 w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków unijnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1308/22, oddalił skargę M. S. (dalej: skarżący, strona albo skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: Minister, organ) z 25 marca 2022 r. w przedmiocie solidarnej odpowiedzialności członka zarządu spółki za niepodatkowe należności budżetowe. Skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku złożył skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm., obecnie: Dz.U.2026.143; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w sytuacji wystąpienia mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej także: "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i dowolną, oraz wadliwą ocenę zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, polegającą na wybiórczym, nierzetelnym i pobieżnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego i wydaniu skarżonej decyzji bez rzetelnego odwołania się do stanu faktycznego wynikającego z dowodów zalegających w aktach sprawy (a w tym zaoferowanych przez skarżącego), wskutek czego błędnie oceniono fakty: 1) zainicjowania i prowadzenia postępowania w przedmiocie ogłoszenia upadłości, 2) okoliczności i daty rezygnacji skarżącego z funkcji prezesa zarządu, 3) istnienie zidentyfikowanych (o istotnej wartości) składników majątkowych własności spółki A (dalej jako A), 4) ogłoszenia upadłości skarżącego, co zaskutkowało nieprzeprowadzeniem postępowania odnośnie istotnych dla sprawy okoliczności i wydaniem zaskarżonej decyzji w sytuacji nieprzeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego. b. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania w sytuacji przedawnienia zwrotu środków objętych zaskarżoną decyzją, c. art. 16 ust. 1 i 17 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1346/2000 z 29 maja 2000 r. w sprawie postępowania upadłościowego, w związku z art. 378 ustawy Prawo upadłościowe w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieumorzenie niniejszego postępowania wskutek niemożności wydania decyzji wobec ogłoszenia upadłości strony przez Wysoki Trybunał Sprawiedliwości Jej Królewskiej Mości postanowieniem z 8 czerwca 2016 r., w którym to postępowaniu uwzględniono wierzytelności objęte zaskarżoną decyzją, II. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie oraz niezastosowanie przepisów prawa materialnego i przyjęcie, że nie odnoszą się one do sytuacji, w której znalazł się skarżący, a to: a. art. 66a ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej także: "ufp") (w brzemieniu obowiązującym 25 marca 2022 r.) poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu faktu przedawnienia obowiązku zwrotu należności objętych spornymi decyzjami, podczas gdy przed wydaniem decyzji upłynął 5 letni termin przedawnienia; b. art. 116 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej także: "Ordynacja") w brzmieniu obowiązującym na 27 września 2012 r. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu zainicjowania przez skarżącego postępowania wymienionego w tym przepisie, co skutkowało zwolnieniem go z solidarnej odpowiedzialności za długi A; c. art. 116 § 1 pkt 1 lit. b) Ordynacji poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący nie miał możliwości ponownego zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości wobec istnienia tylko jednego wierzyciela A, pozbawienia skarżącego dostępu do dokumentacji spółki, faktu pozostawania w leczeniu szpitalnym i złożenia przez niego rezygnacji z funkcji prezesa zarządu, co wprost świadczy o tym, że nie ponosi on winy w zakresie niezainicjowania postępowania, o którym mowa w art. 116 § 1 pkt. 1 lit. a) Ordynacji; d. art. 116 § 1 pkt 2 Ordynacji poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu wskazania przez skarżącego mienia A, z którego egzekucja umożliwiłaby zaspokojenie jej zaległości w znacznej części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnień, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach powołanej podstawy. Uzasadnienie szczątkowe, błędne lub nie na temat podlega ocenie przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Do autora skargi kasacyjnej – będącego przecież profesjonalistą – należy zatem ścisłe wskazanie określonych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało. Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty o charakterze procesowym wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przede wszystkim – po pierwsze – autor skargi kasacyjnej wskazał in principio zarzutu nr I petitum skargi kasacyjnej na naruszenie "przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji" by następnie wskazać niejednoznacznie na fakt zaledwie "wystąpienia mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania". Ujęte w cudzysłowach twierdzenia są rozbieżne co do istotnej kwestii, a mianowicie określenia wpływu na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć – w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 – istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutów skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak winien uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga jednoznacznego wykazania oraz należytego uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok Sądu I instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy – stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 – wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić wykazując, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Reasumując, skoro – o czym obszernie niżej – jedynie przepisy wynikowe są objęte konstrukcją "istotnego" wpływu na wynik sprawy, zaś pozostałe tego waloru nie posiadają, to całość nie spełnia – w zakresie wymogów formalnych – wymagań sformułowanych przez ustawodawcę w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Po drugie, Sąd I instancji nie mógł naruszyć jednocześnie treści art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – gdyż stanowią one podstawę do wydania przeciwstawnych rozstrzygnięć; w niniejszej sprawie Sąd I instancji zastosował jedynie pierwszy z powołanych przepisów (z uwagi na oddalenie skargi) wobec czego naruszenie prawa w odniesieniu do drugiego z powołanych przepisów jest niezrozumiałe i ten dylemat nie został wyjaśniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Po trzecie, zupełnie niezrozumiałe jest powołanie przez autora skargi kasacyjnej treści art. 135 p.p.s.a., który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro temu przepisowi – wbrew treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a – nie poświęcono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej żadnej uwagi, przeto trudno dociec jaki motyw przyświecał powołaniu tej normy prawnej. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji oddalając skargę nie dopatrzył się sugerowanych w skardze naruszeń prawa, a zatem powołana regulacja nie miała jakiegokolwiek zastosowania. Wreszcie – po czwarte – skoro autor skargi kasacyjnej upatruje w sformułowanym zarzucie kasacyjnym jedynie "wystąpienie mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania", to brak było podstaw aby wzruszyć – na tej podstawie – zaskarżoną decyzję (vide treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W efekcie należy przyjąć, że – z przyczyn formalnych – poza kognicją Sądu II instancji pozostają wszystkie zarzuty szczegółowo wskazane i opisane w punktach I.a, I.b i I.c petitum skargi kasacyjnej. Przechodząc do zarzutów o charakterze materialnym wskazać trzeba, że również poza kognicją Sądu II instancji pozostaje zarzut II.a skargi kasacyjnej bowiem wskazano dwie jednostki redakcyjne u.f.p. pozostające ze sobą w związku, przy czym wskazano na "jego niezastosowanie". Skoro z motywów wniesionego środka zaskarżenia nie wynika, który ze wskazanych dwóch przepisów został pominięty, to Naczelny Sąd Administracyjny – z uwagi na możliwość popełnienia błędu – nie może samodzielnie dokonać tego wyboru. Nie można też zaakceptować wadliwej praktyki, że autor skargi kasacyjnej zobowiązuje Sąd II instancji do ustalenia wskazanych w zarzucie przepisów "w brzmieniu obowiązującym na dzień 25 marca 2022 r."; charakterystyczne jest także i to, że żadnemu z powołanych w skardze kasacyjnej aktów normatywnych, w tym także w odniesieniu do u.f.p., nie towarzyszy powołanie Dzienników Ustaw, w których zostały opublikowane. Powyższa kwestia występuje także w zarzutach II.b, II.c oraz II.d skargi kasacyjnej, bowiem w pierwszym z nich wskazano na potrzebę ustalenia art. 116 § 1 pkt 1 lit. a Ordynacji podatkowej "w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 września 2012 r." Nie wiadomo jednak, czy powołane postawy z zarzutów II.c oraz II.d winny zostać tak samo przez Sąd II instancji "ustalone", czy też należy to uczynić z uwzględnieniem innych dat. Dokonując łącznej oceny zarzutów II.b i II.c wskazać należy, że skarżący kasacyjnie zainicjował postępowanie w sprawie ogłoszenia upadłości składając stosowny wniosek do SR dla Krakowa Śródmieścia (2 października 2012 r.), który następnie cofnął (13 lutego 2013 r.), co uniemożliwiło jego merytoryczne rozpoznanie i czym wywołał określone negatywne skutki prawne. W efekcie – jak trafnie to dostrzegł Sąd I instancji (vide str. 8 motywów) – jest to sytuacja jakby wniosku w ogóle nie złożono, co wyklucza możliwość wyłączenia odpowiedzialności skarżącego za zaległości spółki. Wszak – nawiązując do dorobku starożytnej doktryny – volenti non fit iniuria (chcącemu nie dzieje się krzywda). Nie może się również skarżący powoływać na to, że nie miał możliwości ponownego złożenia wniosku z uwagi na istnienie jednego wierzyciela spółki gdyż był to efekt jego działania (zamierzona spłata innych wierzycieli), zaś brak dostępu do dokumentacji – w świetle argumentacji Sądu I instancji – nie uniemożliwiał ponownego złożenia wniosku, zwłaszcza, iż już poprzednio został on skutecznie złożony (zapewne na bazie posiadanej wówczas dokumentacji), którego konstrukcję można było ponownie skutecznie wykorzystać (w znacznej części wykorzystując jego wcześniejszą treść). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazuje się też dokumentów, których brak uniemożliwiał sformułowanie ponownego wniosku o ogłoszenie upadłości, jak też czy w ogóle występowano o ich udostępnienie, a także kto podjął decyzję o odmowie ich udostępnienia. Również leczenie szpitalne (bo tylko do tego okresu ograniczony jest zarzut) miało miejsce po cofnięciu wcześniejszego wniosku i nie uniemożliwiało – w istotny sposób – wszczęcia kolejnego postępowania, zwłaszcza, iż skarżący był hospitalizowany tylko 27 dni (w okresie od 30 marca do 25 kwietnia 2013 r.). Wreszcie rezygnacja skarżącego z funkcji prezesa zarządu, co wynika z treści ustaleń Sądu I instancji, miała miejsce 23 kwietnia 2013 r., a więc na końcowym etapie pobytu w szpitalu. Wszystkie te ustalenia nie pozwalają uznać, że skarżący wykazał, że winien zostać zwolniony od solidarnej odpowiedzialności za długi, zwłaszcza, iż nie ponosi winy w zakresie niezainicjowania postępowania, o którym mowa w art. 116 § 1 pkt 1 lit. a Ordynacji podatkowej. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut II.d skargi kasacyjnej gdyż nie nosi on – patrząc przez pryzmat jego uzasadnienia – waloru materialnoprawnego. W nim (str. 9-10 motywów) skarżący kasacyjnie neguje ustalenia faktyczne w kontekście wskazania przez skarżącego, że "maszyna do produkcji folii barierowej wartości około 4 mln zł, znajduje się na nieruchomości przy ul. [...]," co Sąd I instancji – w ślad za organami obu instancji – zbył twierdzeniem, iż uwzględnienie wniosku dowodowego i przesłuchanie świadka na okoliczność dotyczącą tego składnika majątkowego mogłoby służyć w istocie poszukiwaniu majątku. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że skarżący udokumentował wartość rynkową maszyny na blisko 2,5 mln zł i nadal stanowi ona majątek spółki. Nie ulega wątpliwości, że w aktach administracyjnych znajduje się dokument "Opinia określająca wartość rynkową linii technologicznej do produkcji folii barierowej 5-cio warstwowej", której opracowanie zlecił Komornik Sądowy przy SR dla K. w toczącym się wówczas postępowaniu egzekucyjnym, co pozwala uznać, że mienie objęte zarzutem nr II.d skargi kasacyjnej zostało wówczas zlokalizowane i było znane. Zatem należy przyjąć, iż nie wystąpiła przesłanka zwalniająca skarżącego od odpowiedzialności w trybie art. 116 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu II instancji wskazywanie przez skarżącego dalszych lokalizacji już zidentyfikowanego mienia – wobec powyższych faktów – ma na celu uniknięcie skutków solidarnej odpowiedzialności członka zarządu spółki za niepodatkowe należności budżetowe. Jest także oczywiste, że wyżej poczynione ustalenia dotyczą kontrowersji wokół oceny dokonanych ustaleń faktycznych i oferowanych na tę okoliczność dowodów; te zaś winny mieć swoje odzwierciedlenie w zarzutach skargi kasacyjnej mających oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Negacja zaś ustaleń faktycznych w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest prawnie niedopuszczalna. Reasumując, wobec powyższych konstatacji skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.