I GSK 862/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 286/21 w sprawie ze skargi M.G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 22 marca 2021 r. nr 0201-IEE2.711.41.2021.2.AJ w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.G. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA, sąd) wyrokiem z 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 286/21 oddalił skargę M.G. (dalej: skarżący, zobowiązany, lub strona) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: Dyrektor IAS) z 22 marca 2021 r. nr 0201-IEE2.711.41.2021.2.AJ w przedmiocie uznania za niezasadne zarzutów egzekucyjnych. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżący pismem z 15 listopada 2014 r. wniósł zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej w oparciu o tytuł wykonawczy Burmistrza Miasta Jawora (dalej: wierzyciel) z 8 października 2014 r. nr 5/2014, obejmujący należności z tytułu nieuregulowanej opłaty za pobyt matki A.G. w domu pomocy społecznej za okres od [...]. Postanowieniem z 28 sierpnia 2020 r. wierzyciel oddalił zarzut zobowiązanego w zakresie niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanego na ww. postanowienie wierzyciela, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO) postanowieniem z 19 listopada 2020 r. utrzymało ww. postanowienie z 28 sierpnia 2020 r. SKO przywołało regulacje art. 18, art. 27 § 1 pkt 6, art. 33 § 1 oraz art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.; dalej: upea) i wskazało, że skarżący kwestionował stosowanie wobec niego jako obywatela Niemiec przepisów polskiej ustawy egzekucyjnej przed prawem Unii Europejskiej, co w jego ocenie stanowi przejaw dyskryminacji ze względu na przynależność państwową oraz dyskryminację na podstawie kryteriów, których zastosowanie spowoduje taki stan. SKO stwierdziło, że przepisy prawa nie przewidują wyłączenia stosowania przepisów ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w odniesieniu do obywateli Niemiec w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na terytorium RP, a tym samym do wyłączenia spod egzekucji składników majątku tych osób. Skarga strony na postanowienie SKO została oddalona przez WSA wyrokiem z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 44/21 (wyrok prawomocny). Naczelnik Urzędu Skarbowego w Jaworze (organ egzekucyjny) postanowieniem z 28 stycznia 2021 r. uznał wniesione przez skarżącego zarzuty za nieuzasadnione. W zakresie zarzutu nieistnienia obowiązku wskazał, że nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a jednocześnie przychyla się do wypowiedzi wierzyciela, zgodnie z którą tytuły wykonawcze zostały wystawione w oparciu o ostateczne decyzje, a zatem obowiązek istniał i był wymagalny w dacie wszczęcia egzekucji. Podkreślił przy tym, że ocena tych decyzji nie może być dokonywana przez organ egzekucyjny, a ewentualne nieprawidłowości mogą być usuwane jedynie w postępowaniu wymiarowym, które zostało już zakończone. Organ egzekucyjny uznał również za pozbawiony zasadności zarzut niedopuszczalności egzekucji. Wskazał, że niedopuszczalność ta musi mieć źródło w przepisach prawa, całkowicie wyłączających możliwość przymusowej realizacji obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej lub wyłączających możliwość dochodzenia obowiązku w stosunku do danej osoby. Ponadto stwierdził, że przepisy prawa nie przewidują wyłączenia stosowania ustawy prawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w odniesieniu do obywateli innych państw w postępowaniu prowadzonym na terenie Polski, o czym stanowi m.in. art. 22 § 2 upea. Odnosząc się do stwierdzeń skarżącego dotyczących dyskryminacji i ograniczenia prawa do obrony (przez przesłanie zawiadomienia o zajęciu wraz z odpisami tytułów wykonawczych w języku polskim do kraju, w którym językiem urzędowym jest język niemiecki, co biorąc pod uwagę termin 7-dniowy do złożenia zarzutów, uniemożliwiło skarżącemu skorzystanie z pomocy prawnej oraz przez zastosowanie regulacji art. 40 § 4 i 5 kpa dotyczącej ustanowienia pełnomocnika dla doręczeń), organ egzekucyjny stwierdził, że okoliczności te nie mieszczą się w katalogu podstaw do wniesienia zarzutów z art. 33 upea. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Dyrektor IAS postanowieniem z 22 marca 2021 r. utrzymał ww. postanowienie z 28 stycznia 2021 r. w mocy. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na postanowienie Dyrektora IAS. W motywach wyroku WSA wskazał, że art. 33 § 1 upea (w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 r.) przewiduje zamknięty katalog sytuacji, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto stosownie do treści art. 34 § 1 upea, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Sąd podkreślił, że jest związany granicami sprawy rozpoznawanej przez organ. W przypadku zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny wyznaczają wskazane przez stronę zobowiązaną zarzuty, o których mowa w art. 33 upea. Następnie WSA podkreślił, że postanowienie wierzyciela z 28 sierpnia 2020 r., dotyczące zarzutu niedopuszczalności egzekucji, zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO z 19 listopada 2020 r., a skarga na postanowienie SKO została oddalona wyrokiem WSA o sygn. akt III SA/Wr 44/21. W związku z tym WSA wskazał, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W myśl art. 171 ppsa, wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Sąd zaznaczył, że przedmiotem skargi w sprawie III SA/Wr 44/21 było postanowienie dotyczące niedopuszczalności egzekucji, a w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie organu egzekucyjnego o uznaniu za nieuzasadnione wszystkich zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, w tym również powyższego zarzutu niedopuszczalności egzekucji. Mając jednak na względzie zasadę pewności prawa stanowiącą fundament demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), sąd stwierdził, że treść wyroku w sprawie III SA/Wr 44/21 powinna być respektowana również w niniejszej sprawie, biorąc zwłaszcza pod uwagę wskazaną wyżej zbieżność przedmiotów obu spraw w zakresie oceny tego samego zarzutu egzekucyjnego. WSA wskazał, że skarżący zarzuca naruszenie art. 33 § 1 pkt 6 upea dotyczący niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, sprowadza się do kwestionowania stosowania obowiązujących przepisów prawa polskiego z uwagi na to, że w jego ocenie, nie uwzględniają one sytuacji obywatela Niemiec, a w związku z tym są sprzeczne z szeregiem przepisów unijnych, które stanowią gwarancje realizacji praw obywateli Unii. Ponadto, w jego ocenie w sprawie nie powinny mieć zastosowanie terminy uregulowane w przepisach prawa polskiego, ale terminy określone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 4/2009 z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie jurysdykcji, prawa właściwego, uznawania i wykonywania orzeczeń oraz współpracy w zakresie zobowiązań alimentacyjnych (Dz. Urz. UE L 7 z 10.01.2009, str. 1, ze zm.; dalej: rozporządzenie 4/2009). Stosowanie wobec niego – jako obywatela Niemiec – przepisów polskiej ustawy egzekucyjnej przed prawem UE, stanowi przejaw dyskryminacji ze względu na przynależność państwową oraz dyskryminację na podstawie kryteriów, których zastosowanie spowoduje taki stan. Sąd uznał, że przedstawione przez skarżącego argumenty nie stanowią jednak przesłanki zarzutu z art. 33 § 1 pkt 6 upea, gdyż przyczyny niedopuszczalności egzekucji, o których mowa w tym przepisie mają charakter formalny (w przeciwieństwie do merytorycznych z art. 33 pkt 1 i 2). Z niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej mamy do czynienia, gdy w sprawie wystąpiła okoliczność wykluczająca możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych - podmiotowych lub przedmiotowych. W niniejszej sprawie taka sytuacja prawna nie zachodzi. Egzekwowany obowiązek to należności z tytułu nieuregulowanej opłaty za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej, zastępczo wniesionej przez Gminę Jawor. Ponadto postępowanie egzekucyjne jest prowadzone przez organ administracji publicznej. WSA podkreślił, że zobowiązany nie wskazał żadnej regulacji prawnej, która uniemożliwiałby prowadzenie przeciwko niemu egzekucji ustalonego obowiązku. Sąd podzielił stanowisko organu, że wskazane przez zobowiązanego przepisy prawa polskiego, które miały zastosowanie w sprawie, nie mogą być interpretowane na zasadzie dowolności, bowiem określają ściśle kwestie poddane tym regulacjom, tj. terminy do składania środków zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym, obowiązek osoby zamieszkałej za granicą ustanowienia w kraju pełnomocnika do doręczeń i konsekwencje niedopełnienia tego obowiązku (art. 40 § 4 i 5 kpa), zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci egzekucji z wynagrodzenia za pracę (art. 1a pkt 12 lit. a tiret 2, art. 72 upea). Wobec jednoznacznej treści kwestionowanych przez skarżącego przepisów, ich interpretacja w kontekście przepisów Unii, o jaką postuluje zobowiązany, sprowadziłaby się do ich niezastosowania. Natomiast organy administracji są związane całością porządku prawnego i nie mają możliwości niestosowania obowiązujących przepisów prawa. Przepisy prawa nie przewidują wyłączenia stosowania w odniesieniu do obywateli Niemiec w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na terytorium RP przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a tym samym do wyłączenia spod egzekucji składników majątku tych osób. Z podobnych względów WSA uznał również za niezasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 30, art. 32, art. 47 i art. 65 Konstytucji RP, art. 8 i 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: EKPC), art. 1 i 16 Europejskiej Karty Społecznej oraz art. 1, art. 7, art. 15, art. 20, art. 21, art. 33 i art. 45 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: KPP UE). Za niezasadny WSA uznał zarzut, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia 4/2009. Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia 4/2009, przepisy rozporządzenia znajdują zastosowanie do zobowiązań alimentacyjnych wynikających ze stosunku rodzinnego, pokrewieństwa, małżeństwa lub powinowactwa. Natomiast obowiązek zobowiązanego, który podlega egzekucji, nie dotyczy zobowiązań alimentacyjnych, ale należności pieniężnych wynikających z nieuregulowania na rzecz Gminy Jawor opłaty za pobyt matki zobowiązanego w domu pomocy społecznej. W zakresie zarzutu nieistnienia obowiązku, sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym nie jest on uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a przy tym skoro tytuły wykonawcze zostały wystawione w oparciu o ostateczne decyzje, to uznać należy, że obowiązek istniał i był wymagalny w dacie wszczęcia egzekucji. Odnosząc się do stanowiska skarżącego zawartego w piśmie z 20 kwietnia 2023 r., dotyczącego niespełnienia w tytule wykonawczym wymagań określonych przepisami prawa, sąd stwierdza, że skarżący nie zgłaszał przed organem zarzutu egzekucyjnego w tym zakresie, stąd kwestia ta nie była przedmiotem oceny organów. W konsekwencji sąd, jako ograniczony zakresem sprawy, której dotyczyło zaskarżone w sprawie postanowienie, nie mógł kwestii tej poddać ocenie pod kątem zgodności z prawem działania organu. WSA uznał także, że wnioski skarżącego o wystąpienie do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi nie zasługiwały na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, domagając się jego uchylenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa – zarzucono: a. obrazę przepisów postępowania, która mogła mieć i miała wpływ na treść skarżonego wyroku, a to: i. art. 134 § 1 ppsa poprzez rozstrzygnięcie węższe niż w granicach danej sprawy i brak rzeczywistej kontroli tytułów wykonawczych, z powstrzymaniem się od analizy prawa UE i zaniechaniem zbadania zgodności art. 33 upea z art. 47 KPP UE, i z pominięciem zarzutów opartych w szczególności o prawo UE, poprzez obciążanie strony niereprezentowanej obowiązkiem wykazywania podstawy prawnej, przez niezbadanie art. 33 upea i art. 40 § 4 i 5 kpa w zw. z art. 18 upea w zw. z ewentualnymi normami ustawy o pomocy społecznej pod kątem ich zgodności prawa UE, poprzez niezastosowanie testu równoważności i skuteczności; ii. art. 141 § 4 ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia, które uniemożliwia kontrolę instancyjną skarżonego wyroku, bowiem z zaskarżonego wyroku nie można dowiedzieć się o szczegółach tytułu wykonawczego nr 5/2014 oraz o kwestii, czy podlegały one kontroli zwłaszcza zgodnie z prawem UE, a nadto sąd pobieżnie opisał kwestię źródła obowiązku nałożonego na stronę, a nadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest mechanicznym odtworzeniem uzasadnienia wcześniejszego wyroku WSA w sprawie o sygn. III SA/Wr 287/21; b. obrazę prawa materialnego: i. niewłaściwą wykładnię norm prawa Unii Europejskiej poprzez zastosowanie do nich wykładni "per non est" prowadzącej do niezastosowania obowiązujących norm prawa UE, tj.: zasady skuteczności prawa UE jako część testu równoważności i skuteczności w zw. z art. 33 upea i art. 40 § 4 i 5 kpa, art. 47 akapit pierwszy KPP UE w zakresie, w jakim ten przepis normuje prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zasady pierwszeństwa prawa UE, bowiem WSA nie rozważał możliwości odmówienia zastosowania art. 33 upea i art. 40 § 4 i 5 kpa; art. 41 ust. 2 KPP UE i zasady prawa do dobrej administracji; art. 18 TFUE w zw. z art. 21 ust. 2 KPP UE poprzez uznanie, że z tego przepisu nie wynikają jakiekolwiek gwarancje dla strony podlegające zastosowaniu w postępowaniu ii. niewłaściwą wykładnię norm prawa międzynarodowego analogicznych do prawa UE, sprowadzającą się "per non est" do ich pominięcia; tj.: art. 6 § 1 EKPC w zw. z art. 13 EKPC bowiem stronie powinien być przyznany skuteczny środek prawny; art. 14 ust. 1 w zw. z art. 26 i art. 5 ust. 1 Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych (MPPOiP) otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. bowiem obywatel kraju innego niż Polska jest stawiany w gorszej sytuacji w postępowaniu polskim niż obywatel polski; art. 33 ust. 1 Traktatu między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy, podpisanego w Bonn dnia 17 czerwca 1991 r. poprzez brak uwzględnienia norm prawa niemieckiego krajowego; iii. obrazę art. 7 § 2 w zw. z art. 72 § 1 upea w zw. z art. 8 § 1 EKPC co do nakazu poszanowania prawa do życia rodzinnego, w szczególności co do tej części wynagrodzenia za pracę, które jest zwolnione z egzekucji, w zw. z art. 33 ust. 1 Traktatu z 17 czerwca 1991 r. pomiędzy RP a RFN bez rozważenia prawa niemieckiego, poprzez powstrzymanie się od oceny kwestii uciążliwości egzekucji i minimum egzystencji dla gospodarstwa domowego skarżącego w RFN. Skarżący wniósł również o zadanie pytania prejudycjalnego TSUE: "Czy art 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, zasada skuteczności oraz zasada pierwszeństwo prawa UE sprzeciwiają się przepisom art. 33 upea i art. 40 § 4 i 5 kpa, stosowanym do obywatela innego państwa członkowskiego nie mającego miejsca zamieszkania w Polsce, a który skorzystał ze swobody przepływu osób, co do egzekucji prowadzonej na podstawie administracyjnych tytułów wykonawczych wskazujących bezpośrednio na prawo polskie jako źródło obowiązku takiego obywatela innego Państwa Członkowskiego (obywatela RFN), bez wskazania aktu administracyjnego wydanego w procedurze do której taki obywatel miałby dostęp, w sytuacji, gdy w postępowaniu sądowym Sąd I instancji nie był w stanie na podstawie prawa krajowego zapewnić pełnej kontroli sądowej takiemu obywatelowi innego Państwa Członkowskiego, i zarazem który to Sąd odmówił bezpośredniego zastosowania prawa UE, z powołaniem się na swoje uprzednie orzecznictwo odmawiające skutku bezpośredniego i pierwszeństwa prawu UE, a zarazem, gdy Sąd II instancji jest NSA w kontekście dostępnego obywatelowi innego Państwa Członkowskiego środka prawnego nie jest władny przeprowadzać dowodów i samodzielnie ustalać stanu faktycznego?". Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie obu rodzajów naruszeń. Pierwszy ze sformułowanych zarzutów skupia się wokół naruszenia przez WSA art. 134 § 1 ppsa. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Tożsamość sprawy rozstrzyganej przez sąd i tej, na którą skarga została wniesiona wyznaczają trzy kwestie: przedmiot, podmiot i podstawa prawna. Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed organem administracyjnym i wydawanych w nim aktów. WSA zauważa, że granice rozpoznania sprawy zakreślił sam skarżący wnosząc skargę do sądu administracyjnego na konkretne rozstrzygnięcie organu. W rozpoznawanej sprawie skarga do WSA została wniesiona na postanowienie Dyrektora IAS utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Jaworze w przedmiocie uznania za niezasadne zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr 5/2014 z 8 października 2014 r. Zatem przedmiotem badania sądu pod kątem legalności było ww. rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa zależy od wykazania, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. Tymczasem skarżący nie zarzuca WSA, że ten wydał orzeczenie w innej sprawie niż ta, która była przedmiotem postępowania przed organem. Nie zarzucił także sądowi przekroczenia granic sprawy. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 134 § 1 ppsa "w podjęciu rozstrzygnięcia węższego niż w granicach danej sprawy i brak rzeczywistej kontroli tytułów wykonawczych będących podstawami egzekucji administracyjnej (...), z powstrzymaniem się od analizy prawa UE (...) i z efektywnym pominięciem zarzutów strony opartych w szczególności o prawo UE". Powyższe nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia, że sąd naruszył art. 134 § 1 ppsa. Należy wskazać, że WSA orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie skargi na postanowienie w przedmiocie uznania za niezasadne zarzutów egzekucyjnych. W przypadku zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, granice sprawy wyznaczają wskazane przez stronę zobowiązaną zarzuty, o których mowa w art. 33 upea. Sąd odniósł się do wszystkich zarzutów wystosowanych przez skarżącego. WSA ocenił bowiem, że prawidłowo organy egzekucyjnie uznały za niezasadny zarzut niedopuszczalności egzekucji. Wskazał, że z niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej mamy do czynienia, gdy w sprawie wystąpiła okoliczność wykluczająca możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych podmiotowych lub przedmiotowych, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Słusznie WSA zaaprobował stanowisko organów, że przepisy prawa nie przewidują wyłączenia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w odniesieniu do obywateli Niemiec w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na terytorium RP. Nie można upatrywać – jak chce tego skarżący –zamieszkiwania poza terytorium Polski jako przesłanki wyłączającej możliwość wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bowiem dopuszcza możliwość prowadzenie egzekucji wobec osoby posiadającej miejsce zamieszkania poza terytorium Polski. Wskazuje na to treść art. 22 § 2a upea, który określa właściwość organu egzekucyjnego w przypadku prowadzenia postępowania wobec zobowiązanego posiadającego miejsce zamieszkania lub siedzibę na terenie państwa członkowskiego lub państwa trzeciego. Zatem przedstawione przez skarżącego argumenty nie stanowią przesłanki zarzutu z art. 33 § 1 pkt 6 upea. Jeszcze raz należy podkreślić, że niedopuszczalność egzekucji administracyjnej ma charakter generalny i bezwarunkowy, niezależny od konkretnego postępowania. Musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji danego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej, w stosunku do danej osoby. Co więcej, czynności podejmowane w niniejszej sprawie przez organy egzekucyjne miały swoje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Podstawą prowadzenia egzekucji administracyjnej jest ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zgodnie z art. 18 upea, gdy przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej odpowiednie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast ich interpretacja w kontekście przepisów UE nie może doprowadzić do sytuacji, w której przepisy te nie będą mogły być w ogóle zastosowane w stosunku do strony. Organy są związane całością porządku prawnego i nie mają możliwości niestosowania obowiązujących przepisów prawa. Podkreślić bowiem należy, że obywatel państwa członkowskiego ma obowiązek stosować się do polskiej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skoro – jak w niniejszej sprawie – dochodzona należność wynika z prawomocnej decyzji ustalającej należność podlegającą zwrotowi, wystawiono tytuły wykonawczy, a egzekucja (zajęcie wynagrodzenia) została dokonana w Polsce. W zakresie zarzutu nieistnienia obowiązku zasadnie WSA podzielił stanowisko organu egzekucyjnego, że ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Obowiązek ujęty w tytule wykonawczym nr 5/2014 wynika z ostatecznej decyzji wydanej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Jaworze (działający w imieniu Burmistrza Miasta Jawora) w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi (opłata za pobyt matki w domu pomocy społecznej wniesionej zastępczo przez Gminę Jawor). Stosownie do art. 33 § 1 pkt 1 i art. 34 § 1 upea organ egzekucyjny prawidłowo zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w kwestii podniesionego przez stronę zarzutu. Przy czym podkreślić należy – co całkowicie pomija skarżący – że w przypadku oparcia zarzutu na przesłance określonej w art. 33 § 1 pkt 1 upea wypowiedź wierzyciela jest przy tym wiążąca dla organu egzekucyjnego. Natomiast wierzyciel stwierdził, że obowiązek w dacie wystawienia spornych tytułów wykonawczych i skierowania ich do egzekucji istniał i był wymagalny. Z uwagi na zakreślone przez skarżącego granice niniejszej sprawy WSA nie był uprawniony odnosić się do zarzutów strony zmierzających do podważenia ww. decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Należy zauważyć, że ugruntowane jest w judykaturze stanowisko, że związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w sprawie wniesionego zarzutu oznacza, iż organ egzekucyjny nie może badać sprawy od strony merytorycznej (p. wyroki NSA z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 265/14, z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2162/14; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). W toku postępowania egzekucyjnego nie można dowolnie zmieniać tego, co zostało w decyzji ostatecznej stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego skonkretyzowane i zindywidualizowane. Należy także zauważyć, że skoro skarżący nie wywiązał się ze zobowiązania, które za niego wykonała właściwa gmina, to istniały podstawy faktyczne i prawne do uzyskania przez tę gminę zwrotu uiszczonych świadczeń. Podkreślić także należy, że postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego, jest postępowaniem incydentalnym w ramach postępowania egzekucyjnego. Skarżący nie dostrzega, że postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu nie dotyczy sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego. Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą dotyczyć jedynie podstaw zgłoszenia zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (p. wyrok NSA z 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1717/19). W przedmiotowej sprawie organy egzekucyjne prawidłowo ustaliły, co zaakceptował WSA, że decyzja nakładająca obowiązek nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, obowiązek nie został zapłacony, nie uległ też przedawnieniu, zatem istniał w dacie skierowania go do egzekucji i podlegał wykonaniu. Wobec tego zarzut nieistnienia obowiązku jest niezasadny. Trafnie WSA stwierdził również, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Przy czym podkreślić należy, że postępowanie egzekucyjne musi być przede wszystkim skuteczne, co wynika z art. 7 § 2 upea. Nadrzędnym celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do zaspokojenia należności wierzyciela, choć oczywiście przy zastosowaniu środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego. Wobec tego przy wyborze odpowiedniego środka egzekucyjnego organ powinien kierować się nie tylko jego jak najmniejszą dolegliwością, lecz także efektywnością. W przedmiotowej sprawie istotne jest, że w dacie zastosowania środka egzekucyjnego organ egzekucyjny posiadał wiedzę o jedynym prawie majątkowym, do którego mógł skierować egzekucję. Było to wynagrodzenie za pracę wypłacane przez S. w W. Skarżący nie przedstawił alternatywnego środka egzekucyjnego, który mógłby być zastosowany przez organ egzekucyjny. Jeżeli zobowiązany nie wskazał żadnego innego środka, który mógłby znaleźć w sprawie zastosowanie, należy przyjąć, że organ zastosował najmniej dotkliwy środek egzekucyjny. Co istotne, specyfika postępowania egzekucyjnego sprawia, że zastosowanie jakiegokolwiek środka egzekucyjnego zawsze będzie dla zobowiązanego swego rodzaju dolegliwością. O uciążliwości środka egzekucyjnego nie może jednak świadczyć subiektywne przekonanie strony. Zaś wykazanie przez zobowiązanego uciążliwości wymaga nie tylko wskazania, na czym uciążliwość polega, ale także zidentyfikowania innego prawa majątkowego, do którego mogłyby zostać skierowane czynności egzekucyjne organu, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Z powyższego zatem wynika, że WSA orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie skargi na postanowienie w przedmiocie zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji. Ten przedmiot wyznaczał zakres i przedmiot kontroli WSA. W zaskarżonym wyroku WSA odniósł się właśnie do tych kwestii i stwierdził, że Dyrektor IAS prawidłowo uznał zgłoszone przez skarżącego w ustawowym terminie zarzuty za niezasadne. Natomiast brak było podstaw, by analizować inne aspekty, wykraczające poza granice tej konkretnej sprawy. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zdaniem skarżącego WSA naruszył powyższy przepis, gdyż z zaskarżonego wyroku nie można dowiedzieć się o szczegółach tytułu wykonawczego nr 5/2014 oraz o kwestii, czy podlegały one kontroli, o postępowaniu wymiarowym i szczegółach źródeł obowiązku w sprawie. Jednocześnie zarzut ten uzasadnia także wątpliwość, czy WSA dostrzegł rzekome uchybienia w treści tytułów wykonawczych. Ponadto skarżący upatruje naruszenia art. 141 § 4 ppsa w tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest mechanicznym odtworzeniem uzasadnienia wcześniejszego wyroku WSA w sprawie III SA/Wr 287/21. Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przedmiotem skutecznego zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 ppsa może być takie sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego sprawy lub uniemożliwia kontrolę instancyjną tego orzeczenia. Do naruszenia tego przepisu dochodzi także wówczas, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, a te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie podstawowe elementy wymienione w art. 141 § 4 ppsa. Wyrok przedstawia stan faktyczny sprawy i zawiera akceptujące ten stan faktyczny stanowisko, co pozwala na jego kontrolę instancyjną. WSA wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Zatem tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed sąd kasacyjny. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku. WSA dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 ppsa. Natomiast autor skargi kasacyjnej, formułując również drugi z zarzutów naruszenia prawa procesowego, nie dostrzega zakreślonych przez stronę granic przedmiotowej sprawy. Jak już wcześniej zaznaczono, granice tego incydentalnego postępowania egzekucyjnego wyznaczyły zarzuty sformułowane przez skarżącego. Przedmiotem badania sądu pod kątem legalności było postanowienie oddalające zarzuty w zakresie nieistnienia obowiązku, niedopuszczalności egzekucji i zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Jak już wskazano, w niniejszej sprawie brak było podstaw do badania prawidłowości decyzji ustalającej wysokość zobowiązania. Wszelkie zarzuty przeciwko decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego winny być podniesione w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia tego zobowiązania, a nie w niniejszej sprawie. Dlatego WSA nie miał obowiązku zawrzeć w wydanym rozstrzygnięciu informacji, których oczekuje skarżący. Ponadto, w ramach tego zarzutu skarżący dąży do podważenia prawidłowości wystawienia spornego tytułu wykonawczego. Jednak formułowanie uwag co do treści tytułów wykonawczych na obecnym etapie sprawy jest spóźnione. Ewentualny zarzut oparty na art. 33 § 1 pkt 10 upea powinien być zgłoszony w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego. Po upływie tego terminu zobowiązany nie może uzupełniać zarzutów o nowe podstawy prawne lub faktyczne, gdyż takie zarzuty są spóźnione, niedopuszczalne i nie podlegają rozpatrzeniu. Nie można także zgodzić się ze skarżącym, że WSA dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 ppsa, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest mechanicznym odtworzeniem uzasadnienia wyroku o sygn. akt III SA/Wr 287/21. Jak już wcześniej podkreślono, WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zawiera rozważania sądu, co do zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Natomiast nie można utożsamiać naruszenia art. 141 § 4 ppsa z powieleniem uzasadnienia wyroku wydanego również w sprawie skarżącego. Zauważyć należy, że zarówno wyrok o sygn. akt III SA/Wr 287/21, jak i zaskarżony przedmiotową skargą kasacyjną wyrok (sygn. akt III SA/Wr 286/21) zostały wydane w tożsamym stanie faktycznym. Pokreślił to sam skarżący uzasadniając połączenie tych dwóch spraw. Co więcej uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, jak i uzasadnienie postanowienia będącego przedmiotem rozpoznania w sprawie o sygn. akt IIl SA/Wr 287/21 nie są odmienne. Tak samo jak skargi do WSA wystosowane od obu powyższych wyroków, które zawierają tożsame zarzuty i argumentację. Wobec tego trudno byłoby zaakceptować okoliczność – w świetle tożsamego stanu faktycznego, a także niejako mechanicznego powielenia skarg do WSA w zakresie zarzutów i argumentacji – że uzasadnienia wyroków sądu wydane w tych dwóch sprawach miałyby być odmienne. Z podobieństwa uzasadnień tych wyroków sądu nie można wyprowadzić wniosku o niedokonaniu przez WSA w rozpoznawanej sprawie samoistnej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Dyrektora IAS, a w konsekwencji o naruszeniu art. 141 § 4 ppsa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, jakie rozstrzygnięcie organu było przedmiotem kontroli sądu poprzez wskazanie konkretnego numeru, daty wydania i zakresu przedmiotowego. WSA przedstawił własne stanowisko co do prawidłowości tego postanowienia, poprzez rozpoznanie sprawy na podstawie jej akt, w tym ustosunkował się do sformułowanych przez stronę zarzutów skargi. Podsumowując zarzuty kasacyjne naruszenia prawa procesowego wskazać również należy, że skarżący kasacyjnie opierając zarzuty na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, ma także obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, skarżący kasacyjnie powinien przedstawić argumentację, która wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz, że wpływ ten mógł być istotny dla wyniku sprawy, a tym samym zaskarżonego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Jednak, zarówno w treści zarzutów, jak i w uzasadnieniu przedmiotowej skargi kasacyjnej brak jest wskazania i stosownej argumentacji z tym związanej. Skarżący nie wykazał, że naruszenie przepisów postępowania, w ramach których usytuowano zarzuty, miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, że w przedmiotowej skardze kasacyjnej brak odpowiedniej argumentacji, której celem byłoby wykazanie istotnego wpływu naruszeń na wynik sprawy, wszystkie zarzuty kasacyjne oparte na art. 174 pkt 2 ppsa nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Dostrzec również należy, że skarżący nie zarzucił naruszenia art. 170 i art. 171 ppsa oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a przepisy te były wyraźnie wskazanie na wstępie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jako mające wiążące znaczenie przy rozpoznawaniu skargi na postanowienie Dyrektora IAS. Przechodząc do zarzutów materialnych, wskazać należy, że w ich ramach skarżący dopatruje się naruszenia przez WSA szeregu norm prawa Unii Europejskiej i norm prawa międzynarodowego. Skarżący m.in. sugeruje, że nie zapewniono mu prawa do obrony, gdyż termin 7 dni na zgłoszenie zarzutów był zbyt krótki dla "nie-obywatela RP mieszkającego poza RP". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższe twierdzenie skarżącego stoi w sprzeczności z okolicznościami sprawy. Bowiem z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o zajęciu z 24 października 2014 r. zostało doręczone skarżącemu wraz z odpisem tytułu wykonawczego 11 listopada 2014 r. Na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mających zastosowanie w niniejszej sprawie termin do wniesienia zarzutów mijał 18 listopada 2014 r. Natomiast skarżący już pismem z 15 listopada 2014 r. zgłosił przedmiotowe zarzuty. Potrzebował zatem zaledwie 3 dni, aby sformułować zarzuty. Wobec tego trudno uznać w okolicznościach tej konkretnej sprawy, że doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa unijnego i międzynarodowego, do których odnosi się skarżący w kontekście powyższej kwestii. Strona skorzystała z przysługującego jej uprawnienia do złożenia zarzutów przed upływem tego prekluzyjnego terminu. Nie można zatem uznać, że napotkała na jakieś trudności w tym zakresie. Wobec tego nie można stwierdzić, że skarżący został pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Jeśli zaś chodzi o zarzut obrazy art. 7 § 2 w zw. z art. 72 § 1 upea w zw. z art. 8 § 1 EKPC w zw. z art. 33 ust. 1 Traktatu z 17 czerwca 1991 r. pomiędzy RP a RFN, to należy zauważyć, że egzekucja z wynagrodzenia za pracę jest jednym z najmniej uciążliwych środków egzekucyjnych, ponieważ zobowiązany pozbawiony zostaje prawa do dysponowania pobieranym wynagrodzeniem jedynie w części. Wynagrodzenie to objęte jest m.in. ochroną na zasadach określonych w Kodeksie pracy. Wynagrodzenie za pracę korzysta z minimalnej ochrony określonej w przepisach prawa pracy, dzięki czemu pracownik nie zostaje pozbawiony całego należnego wynagrodzenia, ale tylko jego części. Nie pozostaje więc bez środków do życia, gdyby stanowiło ono jedyne jego źródło utrzymania. Kodeks pracy w art. 87-91 określa podstawowe zasady dokonywania potrąceń z wynagrodzenia za pracę, w tym należności dochodzonych na podstawie tytułów wykonawczych. Jednak ustawa nie wskazuje odmiennych kryteriów potrąceń, które mają być stosowane do osób, mających miejsce zamieszkania poza terytorium Polski. W stosunku do każdego zobowiązanego niezależnie, gdzie ma miejsce zamieszkania stosuje się takie same zasady dotyczące potrąceń z otrzymywanego wynagrodzenia za pracę. Odnośnie analizowanego zarzutu w ocenie skarżącego doszło do naruszenia nakazu poszanowania prawa do życia rodzinnego. Z powyższym nie sposób się zgodzić, o czym jednoznacznie wypowiedział się NSA w wyroku z 5 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1801/14 w sprawie ze skargi kasacyjnej skarżącego dotyczącej zwrotu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Wobec powyższego wszelkie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą zostać uwzględnione. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stawiając WSA zarzuty oparte zarówno na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skarżący zmierza do wykazania, że wszelkie czynności podejmowane wobec niego zarówno w ramach postępowania egzekucyjnego, jak i poprzedzającego je postępowania wymiarowego, były niezgodne z normami prawa unijnego i normami prawa europejskiego. Jednak za zasadne należy uznać stanowisko WSA "wpływu na ocenę sytuacji skarżącego nie mogły mieć przepisy prawa europejskiego i międzynarodowego, na które się powoływał, gdyż ich syntetyczna i ogólna treść wymaga konkretyzacji w aktach prawa krajowego i dopiero wówczas staja się źródłem konkretnych praw i obowiązków". Co więcej, przepisy prawa polskiego zastosowane w niniejszej sprawie nie mogą być interpretowane na zasadzie dowolności, ponieważ określają ściśle kwestie poddane tym regulacjom. Wobec jednoznacznej treści kwestionowanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i Kodeksie postępowania administracyjnego, ich interpretacja w kontekście przepisów unijnych i międzynarodowych sprowadziłaby się do ich niestosowania. Dlatego też całość argumentacji podnoszona w przedmiotowej skardze kasacyjnej nie może odnieść zamierzonego skutku. Z tych względów na uwzględnienie nie zasługiwał także wniosek skarżącego o zadanie pytania prejudycjalnego. Należy zauważyć, że rozstrzygnięcie przez TSUE kwestii, o którą wnosi skarżący nie jest niezbędne do wydania wyroku przez NSA. Przy czym podkreślić należy, że NSA – wbrew opinii skarżącego – nie dopatrzył się jakichkolwiek naruszeń, które wskazywałby, że prowadzone postępowanie egzekucyjne dyskryminowałoby skarżącego ze względu na obywatelstwo (art. 18 TFUE), naruszałoby swobodę przepływu osób (art. 21 TFUE), czy też nie zapewniałoby skutecznej ochrony prawnej (art. 47 KKP UE). W efekcie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są niezasadne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, ze zm.) zasądzono od skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Na zasądzone koszty kasacyjne (360 zł) składa się koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika organu.