I GSK 864/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA del. Jacek Surmacz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Witczak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 808/21 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 19 lipca 2021 r. nr 9016-2021-000480-69120 w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 grudnia 2021 r. I SA/Sz 808/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K.N. (dalej: Skarżący) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z 19 lipca 2021 r. nr 9016-2021-000480-69120 w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Uzasadnienie tego orzeczenia zostało udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (adres strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Od powyższego wyroku Skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zażądano jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy istniały ku temu podstawy i doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ: 1) organ nie ustalił w prawidłowy sposób stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem wszystkich dowodów zebranych w sprawie (art. 7 k.p.a.) i w sposób budzący zaufanie do organu (art. 8 k.p.a.), w tym m.in.: a)    nie ustalił w prawidłowy sposób powierzchni upraw na działkach C, D i F poprzez pomniejszenie upraw, w przypadku gdy: - na działce C doszło do przesunięcia granic upraw względem granic ewidencyjnych działki, na co wskazują fotografie wykonane na działce C (m. in. 2545 i 2546), które zostały wykonane w miejscach niewskazanych na mapie, a fotografia 2561 potwierdza, że uprawa dochodziła do linii drzew nie przechodząc przez tę linię, podczas gdy na nowo przygotowanej mapie działki C uprawa została rozdzielona na dwa mniejsze obszary, a uprawa w północno-zachodniej części działki (wskazana na zdjęciu 2561 z kontroli) wychodzi poza granicę i poza linię drzew, co skutkowało zmniejszeniem powierzchni upraw, - na działce F doszło do przesunięcia granic upraw w utwardzoną drogę, przesunięcia granic ewidencyjnych działki drogowej na podkładzie (nowo przygotowana mapa działki F) w granice działki F i w stwierdzoną uprawę, błędnego naniesienia na mapę zdjęcia 2662 i błędnej oceny, że zdjęcie 2657 pokazuje nieużywaną drogę, - naniesiona na podkład działki D granica stwierdzonej uprawy (3,90 ha) praktycznie w całości pokrywa się z granicami działki, co widać na materiale zdjęciowym na płycie w aktach sprawy (za granicę nieznacznie wychodzi jedynie część uprawy przy grocie strzałki zdjęcia 2527), w związku z czym nie mogło dojść do zasadnego odjęcia upraw o pow. 0,43 ha, - obmiary działek były wykonywane jedynie z wykorzystaniem samochodu, podczas gdy taki sposób ich przeprowadzenia prowadzić może do błędnego ustalenia obszaru upraw, b) nie ustalił w sposób prawidłowy (odzwierciedlający rzeczywisty stan upraw) stanu nasadzeń na działkach C i B poprzez posłużenie się zdjęciami jabłoni i upraw, które: - nie zostały wykonane w sposób umożliwiający weryfikację wysokości nasadzeń (nie są wykonane zdjęcia całości drzew albo brak jest możliwości weryfikacji, czy drzewa zostały zmierzone od szyjki korzeni oraz z uwzględnieniem 10 cm od miejsca uszlachetnienia), - zostały wykonane w liczbie wielokrotnie mniejszej od stwierdzonej liczby drzewek niekwalifikowanych, - zostały wykonane w miejscach, które nie znajdą potwierdzenia w naniesieniu ich na mapy (np. zdjęcia nr 2545, 2546, 2549, 2556, 2560 i przede wszystkim 2657), co skutkuje błędnym przyjęciem zakresu upraw i ich występowania, c) nie ustalił w prawidłowy sposób stanu nasadzeń (w tym kwalifikowalności drzewek) poprzez dokonanie oceny stanu drzewek w oparciu o wykorzystanie przyrządów mierniczych bez potwierdzonej certyfikacji tych przyrządów, d) nie przeprowadził wnioskowanych przez stronę dowodów - w tym przesłuchania G.C., co pozwoliłoby na wyjaśnienie potwierdzonych we wcześniejszych wyrokach Sądu błędów przy wykonywaniu kontroli, e) ustalił w sposób nieodzwierciedlający rzeczywistości, że nasadzenia na działce są drzewkami 3-letnimi, podczas gdy w czasie uprawy dokonywane były wymiany nasadzeń, 2) organ nie uzasadnił i nie wyjaśnił (art. 11 k.p.a.) w sposób przekonujący (art. 9 k.p.a.) i budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.): - w jaki dokładnie sposób zostały dokonane nowe pomiary (po uchyleniu decyzji przez Sąd) i czym (w kontekście uzyskanego nowego materiału dowodowego) uzasadnione są nowe granice działek i upraw, biorąc pod uwagę w szczególności, że na przekazanych stronie mapach powierzchnie kontroli ustalone zostały w 2013 r. na podkładach map z 2017 r. i granicach działek z 2020 r., - z jakich powodów nowo przygotowane mapy upraw wskazują na przekroczenie granic działek w miejscach, które nie wynikają ze zdjęć wykonanych podczas kontroli na miejscu (np. zdjęcie numer 2561), co wskazuje na wewnętrzną sprzeczność stanowiska organu, jakoby usunięte zostały wcześniejsze błędy w nanoszeniu upraw, a jednocześnie naniesione obecnie uprawy przeczą zdjęciom wykonanym w trakcie kontroli, 3) organ oparł się w swoim stanowisku na dokumentach i wynikach kontroli nadając im pierwszeństwo przed pozostałymi dowodami, pomimo potwierdzenia we wcześniejszych wyrokach wydanych w sprawie błędów w zakresie czynności kontroli oraz wykazanych błędów, co do sposobu sporządzania zdjęć i nanoszenia upraw na podkłady (naruszenie art. 7 i 11 k.p.a.), jak również pomimo dokonywania wymiany nasadzeń na wszystkich działkach sadzonkami kwalifikowanymi z odpowiednio udokumentowanym pochodzeniem oraz pomimo zasadnych zarzutów co do realnej możliwości wykonywania obmiaru wszystkich nasadzeń w okresie trwania kontroli, II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji w przypadku, gdy z jej uzasadnienia nie sposób wywieść przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności argumentom strony podniesionym w toku postępowania oraz nie określono dokładnie - zgodnie z prawomocnymi wyrokami Sądu - sposobu dokonania nowych wyliczeń dotyczących powierzchni kontrolowanych działek (w decyzji wskazano jedynie, że dokonano ponownej analizy oraz ponownego pomiaru działek bez wskazania szczegółowego sposobu dokonania tego pomiaru, co w dalszym ciągu nie wyeliminowało niepewności co do sposobu przeprowadzenia kontroli i jej wyników oraz nie odniesiono się do podnoszonych przez stronę w toku postępowania argumentów dotyczących m. in. jakości i liczby nasadzeń oraz nie wyjaśniono, kierując się jakimi przesłankami wydano decyzję w przypadku wątpliwości określonych w punkcie I), III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji w przypadku, gdy organ jedynie formalnie wypełnił dyspozycję zawartą w art. 153 p.p.s.a. poprzez podjęcie dodatkowych czynności, które jednak nie doprowadziły do wyjaśnienia nieprawidłowości i błędów określonych w prawomocnych wyrokach Sądów wydanych w sprawie, IV. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 1 ust. 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niespełniający wymogów tego przepisu, jak i sprawiedliwego procedowania, przejawiające się w szczególności tym, że Sąd pierwszej instancji w sposób ogólny i bezrefleksyjny odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze oraz powielił i skopiował w istocie jedynie ocenę dokonaną przez organ odwoławczy w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, w konsekwencji czego nie sposób odczytać motywów rozstrzygnięcia, V. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z § 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w zw. z § 2, § 9 ust. 2, § 27 i załącznikiem nr 3 i 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno-środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: rozporządzenie PRS2009), art. 15 ust. 5 i art. 16 ust. 3 i 5 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., art. 28, art. 33 i 34, art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, art. 14 i 15 rozporządzenia Radcy (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji w przypadku, gdy organ nie przyznał Skarżącemu płatności w pełnym zakresie zgodnie z wnioskiem (przyznanie płatności w części) w okolicznościach uzasadniających przyznanie pełnej kwoty płatności, VI. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. oraz naruszenie przy rozpoznawaniu sprawy zasady proporcjonalności mającej rangę prawa pierwotnego (art. 6 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana (Dz. Urz. U.E. C 326 z 26 października 2012 r.) poprzez nieuchylenie decyzji w przypadku, gdy organ wydał decyzję z pominięciem powyższej zasady i uznał, że ewentualne chwilowe nieprawidłowości występujące na gruntach kwalifikowanych do dopłat powodują automatycznie konieczność pozbawienia strony płatności, VII. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1-6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina poprzez nieuchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji wobec określonych w punkcie I. nieprawidłowości przy dokonywaniu czynności kontrolnych, które nie pozwoliły na prawidłowe określenie powierzchni działek rolnych. Skarżący zarzucił, że ze stanowiska Sądu pierwszej instancji i organów nie wynika, w jaki sposób przeprowadzono ponowną weryfikację powierzchni, w tym w zakresie odnoszącym się do kwestii "przesunięcia" granic działek i występowania upraw w utwardzonej drodze, co potwierdzono już we wcześniejszych wyrokach tego Sądu. Nie wyjaśniono, w jaki sposób dokonano nowych pomiarów i czym uzasadnione są nowe granice działek i upraw. Na doręczonych mu dokumentach powierzchnie kontroli z 2013 r. ustalono na podkładach map z roku 2017 i w granicach działek z 2020 r. Wykonanie wskazań, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., powinno prowadzić do rzeczywistego wyjaśnienia wątpliwości sądu, a nie posiadać jedynie walor formalnego podjęcia czynności. Tymczasem nie wyjaśniono, w jaki sposób doszło do powstania stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości, jaki ten błąd ma wpływ na aktualne określenie powierzchni i w jaki sposób organ dokonał korekty nieprawidłowości (usunął wcześniejszy błąd). Sąd nie dostrzegł, że organy nie wyjaśniły wątpliwości, o których była mowa we wcześniejszych orzeczeniach. Nowe mapy, jakie przedstawił organ, powielają nieprawidłowości z wcześniejszych decyzji, co Sąd uznał za wystarczające, czym w świetle wcześniejszych orzeczeń tego Sądu naruszono art. 153 p.p.s.a. Sąd nie rozpoznał również wszystkich podniesionych zarzutów. Wyjaśnienia organu nie pozwalają usunąć wątpliwości co do umiejscowienia upraw na polu w kontekście wcześniejszych podkładów (przesunięcie jednej części uprawy względem granicy z pozostawieniem innej części tej uprawy w niezmienionym miejscu, działka C) oraz nadal występujących przesunięć upraw np. w drogę z płyt betonowych (działka F). Na sporządzonej po weryfikacji mapie organ powinien nanieść także punkty, względem których wyznaczano granice uwidocznione na dotychczasowych podkładach map. Powinien dokonać przesunięć w uprawach z zaznaczeniem dotychczasowych granic upraw. W opracowaniu organu nadal występują znaczne nieścisłości. Odnośnie do kwestii dotyczącej obsady działek Sąd pominął kwestię, że trzeci rok istnienia uprawy nie oznacza, że drzewka na niej występujące w dniu kontroli uprawiane były od 3 lat. Ze względu na warunki atmosferyczne nasadzenia były często i na bieżąco uzupełniane, w zakresie wynikającym z prawidłowego sposobu prowadzenia uprawy. Uzupełnienie nasadzeń miało miejsce na wszystkich działkach i z tej samej puli roślin. Z nieznanych przyczyn organ zakwestionował jednak nasadzenia do działek B i C. Prawidłowy sposób prowadzenia uprawy zakładał uzupełnianie nasadzeń drzewkami kwalifikowanymi (na co przedłożono stosowne dowody co do nabycia drzewek i wykonania zabiegów agrotechnicznych), co powinno zostać przez organy i Sąd uwzględnione. Takiej wymiany znacznej części nasadzeń 11 października 2013 r. dokonano na działce C, co potwierdzały przedłożone dokumenty. Na działce B wymiany nasadzeń dokonano 6 listopada 2013 r. Szczegółowa kontrola norm jakościowych nasadzeń (w liczbie 5801) na tak dużym obszarze w trakcie części jednego dnia nie była możliwa. Na działkach B i C zakwestionowano łącznie 3245 drzewka jako niespełniające kryteriów kwalifikowalności, a wykonano zaledwie 79 zdjęć. Ponadto, na pozostałych działkach jakości sadzonek nie kwestionowano. Organy powołały się na dokonanie nowych pomiarów, ale nie wyjaśniły, w jaki sposób mogły one usunąć dotychczasowe wątpliwości. Nie wyjaśniono też, w jaki sposób przeprowadzono weryfikację. Skarżący podkreślił, że nadal nieprawidłowości występują odnośnie do działki F. Dotyczą przesunięcia granic upraw, które nachodziły na drogę asfaltową, co nie jest możliwe, ponieważ działka ta jest otoczona drogą z każdej strony. W nowych podkładach mapowych uprawy ciągle znajdują się na środku drogi sąsiadującej z działką, w północno-zachodniej części mapy, co dalej powoduje błędne ustalenie powierzchni uprawy. Nasadzenia znajdują się na działce, a nie w utwardzonej drodze. Ponadto, materiał dowodowy obejmuje niewielką liczbę prawidłowo wykonanych zdjęć jabłoni wskazujących na ich wysokość i średnicę pnia oraz możliwość weryfikacji początkowego miejsca pomiaru. Część zdjęć została naniesiona na mapę błędnie. W aktach nie ma dowodów potwierdzających, że przyrządy pomiarowe posiadały odpowiednie potwierdzenia legalizacji. Obmiary działek wykonano z wykorzystaniem samochodu, którym z uwagi na podmokły teren działki D nie wszędzie można było dojechać. Zastrzeżenia te były zgłaszane już wcześniej. Trzyletnie drzewka miały niewielkie rozmiary, zatem wykonanie zdjęć z dużej odległości mogło mieć wpływ na poprawność ustaleń kontroli. Wydzielenie przez organ z części działki C obszaru dzielącego spójny teren tej działki na dwie części ("przesmyku") nie uwzględniała tego, że jest on użytkowany i koszony, a w części północnej istniały nasadzenia. Wykonane zdjęcia tego obszaru uniemożliwiają stwierdzenie, że uprawa na tym terenie nie występowała, a uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji wymagało obecnie zgłoszenia wniosku dowodowego ze zdjęć uprawy na działce C. Ponadto organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie wyłączył z tej działki obszar upraw o pow. aż 2 ha. Dodatkowo, na działce tej podczas kontroli 5 listopada 2013 r. stwierdzono kradzież ponad 100 drzewek, co było od niego niezależne. Nasadzenia te zostały uzupełnione 5 i 7 listopada 2013 r. Z kolei na działce D zgłoszono do płatności obszar 3,9 ha, a uprawy niemal w całości pokrywają się z jej granicami. Nie wyjaśniono natomiast, na jakiej podstawie wyłączono z niej obszar 0,43 ha. W ocenie Skarżącego, stwierdzone nieprawidłowości powinny być zakwalifikowane jako niezależne od niego, na których powstanie nie miał wpływu. Dokonywał bowiem wszystkich zabiegów, aby utrzymać uprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kwestionował przede wszystkim prawidłowość ustaleń faktycznych odnoszących się do realizowanego w 2013 r., a rozpoczętego w roku 2011, wariantu 2.10 zobowiązania rolnośrodowiskowego, w tym powierzchni upraw i granic działek rolnych względem działek ewidencyjnych. Zarzucił również, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 153 p.p.s.a., nie uwzględniając zapadłych wcześniej w sprawie wyroków uchylających decyzje administracyjne w sprawie spornej płatności, a także wadliwość uzasadnienia wyroku. Sprawa Skarżącego dotycząca płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 była poddawana kontroli WSA w Szczecinie trzykrotnie, w tym dwukrotnie skarga była uwzględniana, a zaskarżone decyzje organu odwoławczego przez Sąd uchylone. W wyroku z 15 października 2015 r., I SA/Sz 603/15 uznano, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania odnośnie do powierzchni działek rolnych i prawidłowości dokonania ich pomiarów. Zwrócono uwagę, że ustalając powierzchnię i oceniając spójność działki rolnej C organy dysponowały dwoma sprzecznymi dowodami (raportem z kontroli i zeznaniem świadka) oraz wskazującymi na umiejscowienie upraw na działkach C i F w części na działkach drogowych nr ewid. 182 i 161. Stwierdzono też brak weryfikacji, czy organ pierwszej instancji uzupełnił postępowanie w zakresie wskazanym we wcześniej wydanej przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z 3 czerwca 2014 r. Podniesiono, że Skarżący nie kwestionował metody przeprowadzenia kontroli, ale sposób naniesienia wyników na mapy, w szczególności odnośnie do działek rolnych C i F. Zaznaczono, że raport z kontroli nie jest dowodem niepodważalnym. Za prawidłowe Sąd uznał natomiast nieuwzględnienie przez organ dowodu z informacji geodety z 11 kwietnia 2014 r. o ustalonej powierzchni działki nr ewid. [...] (działka rolna C) z uprawą jabłoni jako powstałego po kontroli i uzupełnieniu przez Skarżącego plantacji w listopadzie 2013 r. Polecono organowi rozpoznać zarzuty odwołania dotyczące powierzchni działek rolnych na działkach ewidencyjnych będących drogami. Za istotne uznano konieczność prawidłowego ustalenia powierzchni działek, jako mającej podstawowe znaczenie dla wysokości żądanej płatności. Za przedwczesne Sąd uznał wypowiedzenie się odnośnie do kwestii minimalnej obsady drzew i wymagań dla materiału szkółkarskiego. Natomiast w wyroku WSA Szczecinie z 15 marca 2018 r. I SA/Sz 53/18 uznano, że organ odwoławczy nie wykonał zaleceń z wyroku o sygn. akt I SA/Sz 603/15. Nie odniesiono się bowiem do wszystkich zarzutów strony w kwestii błędnych ustaleń faktycznych w zakresie powierzchni i umiejscowienia spornych działek, w tym na działkach ewidencyjnych będących drogami. Nie odniesiono się też do aktualności podkładów mapowych z 2011, na które naniesiono wyniki kontroli z roku 2013, w szczególności w kontekście ustalenia granic, powierzchni i uprawy występującej na spornych działkach rolnych. Ponownie polecono rozpoznać zarzuty odwołania dotyczące powierzchni spornych działek, odnosząc się do nieścisłości dotyczących umiejscowienia działek rolnych na działkach ewidencyjnych będących drogami, a także odniesienie się do wniosku dowodowego o przesłuchanie Skarżącego i jego pełnomocnika. Z powyższego wynikało, że Sąd pierwszej instancji dwukrotnie polecał organowi odwoławczemu rozpatrzenie zarzutów odwołania w kontekście ustaleń faktycznych odnoszących się do powierzchni działek mających istotny wpływ na przyznanie Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej, w tym spójności działki rolnej C, a także granic działek i umiejscowienia upraw (nasadzeń drzew). Wskazania z wyroku o sygn. I SA/Sz 53/18 stanowiły w istocie odesłanie do wskazań z wyroku o sygn. I SA/Sz 603/15. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ocena, o której mowa w powołanym przepisie, może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy wydania decyzji. Związanie to oznacza, że organ (w postępowaniu administracyjnym) ani sąd (w postępowaniu sądowoadministracyjnym) nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej stanowiskiem. Muszą podporządkować się mu w pełnym zakresie. W ponownie prowadzonym postępowaniu nie można formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wcześniej wyrażoną. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą natomiast sposobu działania organu w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego. Naruszenie regulacji art. 153 p.p.s.a. może polegać na pominięciu wiążącej oceny i przyjęciu stanowiska odmiennego niż z niej wynikające albo niewykonaniu wytycznych co do dalszego postępowania. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego tę ocenę oraz w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów    (por. wyroki NSA z 22 stycznia 2025 r. II GSK 2090/24, z 11 października 2024 r. I GSK 979/24, z 7 sierpnia 2024 r. I GSK 530/24, z 4 czerwca 2024 r. II GSK 90/21). Dodać należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Orzeczeniem prawomocnym jest więc związany także Naczelny Sąd Administracyjny. W zaskarżonym wyroku, oddalającym skargę jako niezasadną, Sąd pierwszej instancji uznał, że wcześniejsze wskazania zostały wykonane, a kontrolowane decyzje okazały się zgodne z prawem. Wskazał, że odniesiono się w nich do zarzutów Skarżącego, w tym w zakresie umiejscowienia uprawy na działce drogowej (działki rolne C i F), twierdzenia o "przesunięciu" granicy działki przy nanoszeniu jej na mapę oraz błędnego naniesienia wyników kontroli na mapę wskutek posłużenia się nieaktualnym podkładem mapowym. Przesłuchano także wskazane osoby (świadka, Skarżącego i jego pełnomocnika). Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podzielił i uznał, że WSA w Szczecinie nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie przyjął innego poglądu na sprawę, niż wyrażony we wcześniejszych dwóch wyrokach. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazano, że organy, poza uzupełnieniem postępowania dowodowego, w tym w zakresie przesłuchania 17 maja 2017 r. strony i jej pełnomocnika, odniosły się do wszystkich istotnych dla sprawy zagadnień dotyczących powierzchni zgłoszonych do płatności gruntów rolnych (powierzchni użytkowanej rolniczo, której nie można utożsamiać z powierzchnią działki ewidencyjnej), braku spójności działki rolnej C (zakwalifikowanej przez organy jako dwa odrębne obszary użytkowane rolniczo) oraz cech uprawy, jaka powinna być realizowana w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariancie 2.10, a jaką stwierdzono podczas kontroli. Wyjaśniono, że pomiary dotyczyły powierzchni działki rolnej jako obszaru kwalifikującego się do płatności, niezależnie od umiejscowienia uprawy, a do weryfikacji deklaracji rolnika o rolniczym użytkowaniu powierzchni wymienionych działek wykorzystano dane z bazy LPIS. Natomiast naniesienie wyników kontroli na niewłaściwe podkłady mapowe spowodowało błędne określenie powierzchni stwierdzonej działki C, niezasadnie pomniejszonej pierwotnie o 0,39 ha (aktualnie określonej na 14,83 ha zamiast 14,44 ha, wobec deklarowanej 16,40 ha, przy czym jako powierzchnię MKO przyjęto 14,76 ha, a więc 1,64 ha mniejszej od stwierdzonej). Powyższe świadczy o wykonaniu przez organy wskazań z obu wcześniejszych wyroków WSA w Szczecinie. Obecnie rolą Sądu pierwszej instancji było dokonanie merytorycznej oceny stanowiska organów. Wskazać tutaj należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji zostało w klarowny sposób przedstawione w uzasadnieniu wyroku, które spełnia wymagania wynikające z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. Zawiera wszystkie elementy przewidziane w powołanym przepisie, w tym przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd odniósł się do wszystkich istotnych dla sprawy zagadnień, w tym wykonania wskazań, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., powierzchni, granic i obsady działek rolnych B, C, D, F, K, w tym umiejscowienia upraw w terenie utwardzonym, cech materiału szkółkarskiego, kwalifikowalności drzewek w okresie realizacji programu rolnośrodowiskowego w wariancie 2.10, kwestii spójności działki rolnej C i występującej na niej "przesmyku", sugestii przesłuchania świadka (pracownika organu) oraz kontroli pomiarów wykonywanych z samochodu. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęte przez organy działania pozwoliły rozwiać podnoszone dotychczas przez Skarżącego wątpliwości, tak co do powierzchni kwalifikującej się do płatności, jak i granic działek rolnych względem granic działek ewidencyjnych, umiejscowienia upraw sadowniczych na tych działkach oraz cech drzewek owocowych (jabłoni, co do wysokości i minimalnej średnicy pnia), jak i zagadnienia spójności działki rolnej C. Podnoszone nadal przez Skarżącego zastrzeżenia (także na etapie postępowania kasacyjnego) uznać należało za niezasadne. Nie zostały one poparte żadnymi dowodami, czym Skarżący nie dopełnił wymagania, jakie ciążyło na nim z mocy art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), a więc nie przedstawił organom dowodów na wykazanie faktu, z którego wywodził korzystne dla siebie skutki prawne. Podnoszone zarzuty w dużej mierze stanowiły powielenie lub nieznaczną tylko modyfikację dotychczasowych zastrzeżeń, bez uwzględnienia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie zostało przeprowadzone, a także wyjaśnień organów w tych spornych kwestiach. Odnośnie do postępowania administracyjnego wskazać należy, co czyniono zresztą także w zapadłych w tej sprawie orzeczeniach, że było ono prowadzone na zasadach określonych w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...). Z przepisów art. 21 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Postępowanie administracyjne toczyło się zatem z licznymi odrębnościami względem regulacji k.p.a. Ograniczeniu lub modyfikacji uległy zasady proceduralne, w tym określone w art. 7, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., a więc odnoszące się do postępowania wyjaśniającego. Zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim odnosiły się do przepisów k.p.a. i nie uwzględniały przepisów art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), nie mogły zostać ocenione jako zasadne. W sprawach dotyczących płatności nieuprawnione jest oczekiwanie strony, że jej udział w postepowaniu zostanie ograniczony tylko do negowania ustaleń faktycznych organów. Dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę zaskarżonych decyzji i postępowań, w których je wydano, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłową. Skarżący nie wykazał, aby przy dokonywaniu ustaleń faktycznych nie został uwzględniony cały zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy. To, że organ ocenił go odmiennie od oczekiwań strony nie oznacza, że ocena ta dotknięta jest wadą prawną, w szczególności stanowiącą uchybienie obowiązkowi wynikającemu z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), jeżeli mieści się ona w granicach określonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Podobnie należy ocenić przypadek odmówienia przyznania mocy dowodowej dowodom wskazanym przez Skarżącego. Sytuacji takiej nie można ocenić w kategorii zarzutu pominięcia dowodu, skoro został przez organy oceniony, ale nie uwzględniony jako podstawa ustaleń faktycznych, jeżeli argumentacja organu nie stanowi naruszenia dyspozycji art. 80 k.p.a., czego w skardze kasacyjnej nie wykazano. W zaskarżonej decyzji znalazło się natomiast wyjaśnienie powodów nieuwzględnienia tych dowodów. Zasadniczym dowodem w sprawie był raport z kontroli, a wątpliwości zgłaszane przez Skarżącego dotyczyły przede wszystkim sposobu przedstawienia wyników kontroli na podkładach mapowych. W toku postępowania podkłady mapowe zaktualizowano, wyjaśniono również zmiany przebiegu granic ewidencyjnych działek C i F. Wyjaśniono różnice między pojęciami "działka rolna" i "działka ewidencyjna" i w znajdujących się na nich upraw, w szczególności w kontekście zarzutów dotyczących "przesunięcia granic upraw" poza granice ewidencyjne lub w utwardzoną drogę i zasięgu uprawy do granicy lasu. Odniesiono się do kwestii cech (kwalifikowalności) upraw, sposobu kontroli liczby nasadzeń oraz wymaganego stanu nasadzeń (drzewek) w trzecim roku realizacji zobowiązania RŚK. Wyjaśniono również powody rozdzielenia terenów działki C na dwa obszary (najpierw C1 i C2, później zmienione oznaczenie na C i O). Nie było sporne w sprawie, że minimalna obsada drzew na działkach rolnych w ramach realizowanego przez Skarżącego wariantu 2.10 programu RŚK w okresie przestawiania powinna wynosić co najmniej 125 sztuk na hektar (z tolerancją 5%, a więc min. 119 sztuk). Na działce rolnej B, o pow. 8 ha, stwierdzono 213 drzewek w normie, 1275 niekwalifikowanych, zamiast nominalnej minimalnej obsady 1.000 lub 952 (8x125 lub 8x119). Na działce rolnej C stwierdzono 462 drzewka w normie i 1970 niekwalifikowanych, zamiast nominalnej minimalnej obsady 1854 lub 1765. Łącznie na obu tych działkach stwierdzono 675 drzewek kwalifikowanych, a więc mniej od wymaganej obsady na minimalnym poziomie na powierzchni tych działek. Dostępny materiał fotograficzny ukazuje liczne drzewka, które nie spełniały wymagań co do wysokości (min. 80 cm) i średnicy pnia (min. 0,8 cm). Wprawdzie zarzuty skargi kasacyjnej odnosiły się także do wykonania pomiarów drzewek przyrządami mierniczymi bez potwierdzonej certyfikacji, ale zarzut ten nie nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ nie doszło do naruszenia art. 34 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009. Dostępny materiał fotograficzny potwierdza ustalenia organów, zaś Skarżący swoje zastrzeżenia formułował tylko odnośnie do pomiaru drzewek niespełniających wymagań, ale już nie tych spełniających (kwalifikowanych), zwłaszcza odnośnie do działek, na których stwierdzono minimalną obsadę (działki A, D, E i F) i potwierdzających prawo do płatności, choć nie wykazano, aby używano w tym celu innych przyrządów pomiarowych. Pozwalały one na ocenę, dokonaną zgodnie z dyspozycją art. 80 k.p.a., że wykorzystane do uzupełnienia nasadzeń drzewka nie spełniały minimalnych wymagań co do wysokości i szerokości pnia, zaś sam fakt wykonania nasadzeń uzupełniających nie był kwestionowany. Brak zapewnienia minimalnej obsady drzew na hektar oznaczał konieczność zastosowania zmniejszenia płatności o 100% odnośnie do działek B i C, bez możliwości zastosowania regulacji z art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w zw. z art. 71 ust. 3 i art. 54 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Obowiązek utrzymywania kwalifikowalności drzewek jabłoni, jak prawidłowo zaznaczył Sąd pierwszej instancji i organy, dotyczył bowiem całego okresu realizacji programu, co wynikało z wymagań określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia PRS2009. Wszystkie uprawiane drzewka powinny być ukorzenione i spełniać wymagania dotyczące wysokości i grubości pnia niezależnie od tego, czy rosły już w danym miejscu od trzech lat, czy zostały interwencyjnie dosadzone w celu uzupełnienia plantacji. Skarżący nie wykazał, aby niedopełnienie wymagań zobowiązania RŚK było skutkiem okoliczności nadzwyczajnych, zadziałania siły wyższej. Nawet gdyby zdołał tego dokonać, to jak trafnie zaznaczono w uzasadnieniu wyroku, byłaby to okoliczności mająca znaczenie tylko w postępowaniu dotyczącym odzyskiwania od beneficjenta wypłaconych środków. Odnośnie do działki rolnej C (działka ewidencyjna [...]) stwierdzono też mniejszą powierzchnię od deklarowanej (ostatecznie przyjęto 14,7647 ha wobec deklarowanych 16,40 ha), a z uwagi na brak spójności tej działki organ wydzielił z niej dwa autonomiczne obszary oznaczone jako C1 i C2 (po zmianie oznaczenia C i O), gdyż obszar łączący te dwie części, określany przez Skarżącego jako "przesmyk", nie spełniał wymagań do uznania go za obszar kwalifikujący się. Nie prowadzono na nim działalności rolniczej, nie był obsadzony drzewkami jabłoni, co było wymagane w realizowanym zobowiązaniu RŚK. Podniesiono, że zmierzona podczas kontroli w 2013 r. powierzchnia uprawy została naniesiona na mapę z błędnymi granicami działki ewidencyjnej. Wyznaczenie powierzchni kwalifikującej się do płatności w oparciu o nieaktualne granice działki ewidencyjnej nie było właściwe. Nie świadczyło to jednak o błędach inspektorów terenowych w pomiarze działki rolnej jako obszaru kwalifikującego się do płatności, tj. obszaru użytkowanego rolniczo. Stan ten miał natomiast wpływ na ustalenie różnicy między powierzchnią stwierdzoną na działce C podczas kontroli na miejscu w roku 2013 (14,44 ha), a obliczoną po naniesieniu wyników na aktualne granice ewidencyjne działki (14,83 ha, większą o 0,39 ha, składającą się z dwóch części o pow. 4,3823 ha i 10,3824 ha). Zaznaczono, że granice ewidencyjne tej działki uległy zmianie, przy czym przedstawione przez Skarżącego materiały geodezyjne z roku 2011 nie były adekwatne do ustaleń, jakich poczyniono w roku 2013. W toku ponownie prowadzonych postępowań granice tej działki ustalono na podstawie danych i informacji urzędowych otrzymanych od Starosty Powiatu [...]. Wynikało z nich, że granice odniesienia z roku 2013 wskazywały, że droga utwardzona przebiegała przez działkę ewidencyjną nr [...]. Natomiast w latach późniejszych dokonano korekty granic tej działki i obszar dróg, w tym drogi asfaltowej, nie był już ujęty w granicach działki nr [...], lecz stanowi odrębne działki, zgodnie z ich przeznaczeniem. Na tej podstawie uznano, że podnoszone nadal przez Skarżącego wątpliwości w zakresie niezgodności w ustaleniu granic i powierzchni uprawy, przestały być zasadne. Powodem mylnego przekonania Skarżącego dotyczącego upraw stwierdzonych w drodze asfaltowej były jedynie nieaktualne granice ewidencyjne działki. Wyjaśniono też, że północno-wschodnia granica uprawy nie została obniżona (przesunięta w kierunku południowym), a jej zasięg sięga linii drzew (nie wykracza poza nią, jak zarzucono). W kwestii "przesmyku" na działce C, podzielonej przez organ na działki C1 i C2 (C i O), wskazano, że na wyłączonym obszarze stwierdzono powierzchnię bez drzew jabłoni i wykonanych na nim zabiegów agrotechnicznych, która z tego powodu nie kwalifikowała się do dopłat. Na temat tego, że obszar ten nie był użytkowany rolniczo (nie wykonywano na nim zabiegów agrotechnicznych), zeznał także wskazany przez Skarżącego świadek. Stan na działce został udokumentowany wykonanymi zdjęciami, a bez względu na podnoszony przez Skarżącego kierunek wykonania zdjęć tego terenu, stwierdzenie występowania na nim drzew jabłoni w trzecim roku uprawy nie powinno stanowić trudności tak, jak na pozostałych częściach działki C. Zaznaczono, że o ile w roku 2011 obszar uprawy na tej działce mógł być spójny, o tyle stanu takiego nie stwierdzono w roku 2013. Zasadnie więc wykluczono z płatności powierzchnię 1,64 ha. Wskazano, że również granice działki ewid. [...] (działka rolna F) uległy zmianie wskutek przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, co ustalono na podstawie informacji ze Starostwa Powiatowego w [...]. Ale ostatecznie powierzchnia tej działki została przyjęta w wartości zadeklarowanej przez Skarżącego (2,17 ha). Powierzchnia działki rolnej D została określona na 3,47 ha wobec zadeklarowanej 3,90 ha, ponieważ do płatności zakwalifikowano tylko obszar obsadzony jabłonkami, bez powierzchni zalesionej, jaka występowała na tej działce, która jako nieużytkowana rolniczo nie kwalifikowała się do płatności. Powierzchnię działki K w raporcie oceniono jako zgodną z deklaracją rolnika, ale wskutek weryfikacji i przeniesienia szkicu z pomiaru do systemu informacji geograficznej oraz wykluczenia obszarów niekwalifikujących się zadeklarowana pow. 2,17 ha została zmniejszona do 2,15 ha. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażona przez Sąd pierwszej instancji ocena co do zakresu zgromadzonego materiału dowodowego, oceny dowodów i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych, nie naruszała powołanych w zarzutach kasacyjnych przepisów proceduralnych. Wydane w sprawie decyzje nie zawierały braków lub wad, które należałoby zakwalifikować jako świadczące o niespełnieniu wymagań wynikających z przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organy wyjaśniły powody odmówienia wiarygodności argumentom Skarżącego, przywołując konkretne dowody, na podstawie których dokonano ustaleń faktycznych. Stanowisko organów poddawało się kontroli. W wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach nie zawarto zobowiązania do przedstawienia sposobu dokonania nowych wyliczeń dotyczących powierzchni kontrolowanych działek. Ze zgromadzonych dowodów nie wynikało, aby inspektorzy terenowi stwierdzili uprawy na działkach drogowych (terenach utwardzonych) albo że dokonywali pomiarów "jedynie z wykorzystaniem samochodu". Dostępne dla Sądu zdjęcia wykazują, że zostały one wykonane w pobliżu ciągów komunikacyjnych, ale w obszarze upraw. Wyniki kontroli i wykonane wówczas szkice zostały naniesione na podkłady mapowe, wykonane z wykorzystaniem dostępnych organowi technik komputerowych, w tym przy wykorzystaniu zasobów systemu identyfikacji działek rolnych, o którym była mowa w przepisach art. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009, stanowiącego część systemu zintegrowanego, o którym była mowa w art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. System identyfikacji działek rolnych ustanawiany był na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych, a więc danych przestrzennych z różnych źródeł (zob. art. 17 tego rozporządzenia). Dla zobrazowania wyników kontroli istotne były współrzędne z krajowego systemu odniesienia oraz informacje na temat przebiegu granic geodezyjnych działek ewidencyjnych. Dlatego w toku postępowania pozyskano także dane bezpośrednio z ośrodków geodezyjnych (od Starostów). Natomiast odstępstwa na gruncie względem danych ewidencyjnych mogły spowodować, że wyniki kontroli (pomiarów) na gruncie, po ich przeniesieniu na podkłady mapowe w przyjętym systemie odniesienia, mogły wskazywać na inne obszary użytkowane rolniczo, aniżeli występujące na gruncie. Okoliczności te nie świadczą jednak o wadliwości kontroli i oceny wielkości upraw na zadeklarowanych działkach. Składając wniosek o płatność rolnik powinien dokładnie przeanalizować udostępnione mu materiały graficzne i zadeklarować tylko te obszary, które spełniają warunki uznania ich za kwalifikujące się użytki rolne. Skarżący zarzucał, że w toku postępowania nie uwzględniono wszystkich zgłoszonych przez niego wniosków dowodowych. Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii przesłuchania pracownika podmiotu, który przeprowadzał kontrolę, przedstawiając racjonalne argumenty co do zbędności tego dowodu, skoro wszystkie okoliczności kontroli zostały przedstawione w raporcie z kontroli oraz w protokole stwierdzonych nieprawidłowości dotyczącego minimalnej obsady i stwierdzonych braków kwalifikowalności nasadzeń. Dodatkowo podkreślono, że Skarżący nie zgłosił formalnego wniosku w tym zakresie, a jedynie zasugerował organowi przeprowadzenie takiego dowodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz zasady proporcjonalności (art. 6 ust. 2 TFUE) poprzez nieuchylenie decyzji wskutek uznania, że chwilowe nieprawidłowości na gruntach kwalifikowanych powodują automatycznie konieczność pozbawienia strony płatności. Pomimo jego sformułowania na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.s., należało go ocenić jako mający charakter materialnoprawny, a nie proceduralny, ponieważ w art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 określono szczegółowe zasady dotyczące zmniejszeń lub wykluczeń w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności. Powinien być więc skonstruowany w podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Uchybienie to, w świetle uchwały NSA o sygn. I OPS 10/09, nie było jednak na tyle poważne, aby jego rozpoznanie nie było możliwe, tyle że należało zarzut ten rozpoznać jako błąd subsumpcji – niezastosowania powołanej regulacji w ustalonych okolicznościach faktycznych. Nie okazał się on jednak zasadny. Przyznanie płatności w podjętym zobowiązaniu wieloletnim wymagało spełniania warunków w każdym roku zobowiązania. W wariancie 2.10 chodziło o zapewnienie spełnienia warunków wysokości i szerokości pnia przez wszystkie sadzonki w minimalnie wymaganej liczbie nasadzeń na 1 ha. Organy nie mogły pominąć ustaleń z kontroli, że na pewnym obszarze zadeklarowanych działek rolnych zobowiązanie nie było prawidłowo realizowane. Nie stanowiły one podstawy do wyznaczenia rolnikowi terminu na wykonanie działań naprawczych w celu usunięcia "drobnych niezgodności". Takich wskazań i wyznaczonego terminu w raporcie nie zawarto, na co zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji poprzez odwołanie się do dyspozycji art. 31 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164) w zw. z art. 71 ust. 3 i art. 54 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009. Skutki stwierdzonych nieprawidłowości zostały określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a obowiązkiem organu było zadośćuczynić wymaganiom wyrażonej w art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) zasady praworządności. Podjęte rozstrzygnięcie nieuwzględniające w całości żądania wnioskodawcy nie świadczy o naruszeniu zasady proporcjonalności, a stwierdzone nieprawidłowości trudno było zakwalifikować jako "chwilowe", gdy dotyczyły podstawowego przedmiotu zobowiązania RŚK w zakresie minimalnej obsady drzewek spełniających określone wymagania kwalifikacyjne, skoro wykonane zabiegi uzupełnienia nasadzeń nie doprowadziły do zapewnienia minimalnej obsady działek drzewkami kwalifikowanymi. Zaznaczyć jeszcze należy, że posiadanie dowodów nabycia określonych sadzonek, choćby w liczbie pozwalającej zapewnić minimalną obsadę na działce rolnej w danym zobowiązaniu RŚK, nie jest równoznaczne z tym, że inspektorzy terenowi zastaną na gruncie drzewka spełniające wymagania do uznania je za materiał kwalifikowany. O tym decyduje stan faktyczny na działce. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 34 ust. 1-6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji wobec określonych w punkcie I. skargi kasacyjnej nieprawidłowości przy dokonywaniu czynności kontrolnych, które nie pozwoliły na prawidłowe określenie powierzchni działek rolnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołane przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, określające przede wszystkim prawne zasady wykonywania pomiaru powierzchni działek rolnych z wykorzystaniem dowolnych środków zapewniających wskazaną jakość pomiaru, a także zezwalających na sprawdzanie kwalifikowalności działek za pomocą wszelkich dostępnych dodatkowych dowodów, nie zostały naruszone. Podjęte w toku postępowania administracyjnego dodatkowe czynności wyjaśniające, w szczególności dokumenty i wyjaśnienia odnoszące się do powierzchni i granic ewidencyjnych działek C i F, wraz z raportem z kontroli i materiałem zdjęciowym oraz szkicami, spełniają standardy rzetelności. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku Skarżącego o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego w postaci wydruków przedstawionych zdjęć. Odnośnie do powyższego wyjaśnić należy, że sąd administracyjny, co do zasady, nie prowadzi postępowania dowodowego. Kontroli zaskarżonego aktu dokonuje się bowiem na podstawie dowodów zgromadzonych przez organy, ponieważ to one stanowiły podstawę dokonanych ustaleń faktycznych i podjętego rozstrzygnięcia. Dopuszczalność uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym powinna być wiązana z istnieniem istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Celem postępowania, o którym mowa w powołanym przepisie, nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwie organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Kwestionowanie prawidłowości ustaleń faktycznych, których prawidłowość została zaakceptowana przez sąd pierwszej instancji, powinno polegać na sformułowaniu odpowiednich zarzutów kasacyjnych związanych z naruszeniem przepisów regulujących ocenę zgromadzonych w aktach sprawy dowodów albo gromadzenie dowodów. Celem omawianego przepisu nie jest dokonanie przez sąd administracyjny ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną. Zgłoszony wniosek dowodowy powinien być związany z oceną legalności zaskarżonego aktu i powinien odnosić się do istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Powołany przepis nie służy podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza. Jak natomiast wynika z uzasadnienia wniosku Skarżącego, miał on służyć takiemu właśnie celowi. Z podanych względów skarga kasacyjna jako niezasadna została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona, stosownie do art. 184 p.p.s.a. Weryfikacja zarzutów kasacyjnych nie wykazała, aby zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania albo błędnego zastosowania art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Brak było powodów do uznania zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem. Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalono na podstawie wszystkich zgromadzonych dowodów i wyjaśniono wszystkie podnoszone we wcześniejszych postępowaniach wątpliwości dotyczących zagadnień natury faktycznej.