II GSK 2090/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 772/23 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 16 maja 2023 r. nr SKO.VIII/422/135/2023 w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 772/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 16 maja 2023 r., nr SKO.VIII/422/135/2023, w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił M. K., zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Skarżący wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 79 ust. 4-7 ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. 2011 Nr 30 poz. 151) poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i w efekcie odstąpienie przez organ administracji od kontroli orzeczenia lekarskiego w trybie odwoławczym, określonym w ww. przepisach prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej w przedmiocie skierowania na badania lekarskie stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny – motywowanej znaczeniem konsekwencji wynikających z art. 153 p.p.s.a. i wiążącej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1133/22, którym uchylono pierwotnie wydane w sprawie decyzje – odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania zaskarżonej decyzji. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Zwłaszcza, że – co trzeba podkreślić – ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). W tym też kontekście podkreślenia i zarazem przypomnienia wymaga, że konsekwencją zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Operując w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi, z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających trzeba stwierdzić, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa, oparty na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., zarzut naruszenia art. 79 ust. 4 – 7 ustawy o kierujących pojazdami poprzez "[...] jego niezastosowanie i [...] odstąpienie przez organ administracji od kontroli orzeczenia lekarskiego w trybie odwoławczym, określonym w w/w przepisach prawnych". Zarzut naruszenia wymienionego przepisu prawa nie może być uznany zasadny, ani też skuteczny z tego powodu, że nie uwzględnia, iż zaskarżony wyrok został wydany w warunkach związania oceną prawną zawartą w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1133/22, którym uchylono pierwotnie wydane w sprawie decyzje – a mianowicie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia 4 lipca 2022 r. oraz decyzję Starosty Żywieckiego z dnia 15 marca 2022 r. – a więc innymi słowy w warunkach wyznaczonych treścią i funkcjami art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wobec tego, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ani organ administracji publicznej, ani też sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej w uprzednio wydanym w sprawie orzeczeniu, albowiem ocena ta ma prawnie wiążący walor, co oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem jego oddziaływaniem jest objęte przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie, zaś związanie – w rozumieniu przywołanego przepisu prawa – samego sądu administracyjnego oznacza, że sąd ten – kontrolując legalność ponownie wydanego w sprawie aktu – nie może formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wcześniej już wyrażoną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, lecz zobowiązany jest tę ocenę i wskazania uwzględnić w pełnym zakresie oraz konsekwentnie reagować w sytuacji stwierdzenia braku zastosowania się do nich przez organ administracji publicznej (zob. np. wyroki NSA z dnia: 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1404/13; zob. również np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97), co wobec treści i funkcji przywołanego przepisu prawa siłą rzeczy nie pozostaje również bez znaczenia dla określenia "granic sprawy" oraz jej istoty w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Podkreślając, że wiążąca ocena prawna, o której jest mowa w art. 153 p.p.s.a., może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy wydania decyzji, a ponadto, że granicą obowiązywania tego związania jest tożsamość istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz brak zmiany stanu prawnego, wymaga przypomnienia, że w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 8 grudnia 2022 r. – którym uchylono pierwotnie wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że "[...] organ administracji dysponujący dwoma przeciwstawnymi orzeczeniami lekarskimi wydanymi dla tej samej osoby nie jest władny do ważenia tego, któremu dać pierwszeństwo. Nie oznacza to, że organ administracji pozbawiony jest w takim przypadku instrumentów prowadzących do rozwiązania tej kwestii. [...] prawodawca przewidział sposób działania w tego rodzaju sytuacjach, o czym stanowi § 6 ust. 1 pkt 2 u.w.d. [...] w przypadku posiadania w prowadzonych aktach ewidencyjnych, o których mowa w § 3 ust. 1 r.w.d., orzeczenia lekarskiego lub orzeczenia psychologicznego o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych lub psychologicznych do kierowania pojazdami sprzecznego z otrzymanym orzeczeniem - organ może skierować osobę na badania lekarskie w trybie art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. oraz zawiadomić organ przeprowadzający kontrolę wykonywania i dokumentowania badań lekarskich lub psychologicznych o fakcie stwierdzenia sprzecznych orzeczeń. [...] tryb ten znajduje zastosowanie przede wszystkim do osób, które dopiero ubiegają się o uzyskanie dokumentu prawa jazdy. Wynika to [...] z faktu, że uregulowanie to znajduje się w jednostce redakcyjnej dotyczącej wygenerowania profilu kandydata na kierowcę. Przeciwnego wniosku nie można wywodzić z faktu, że w art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. jest mowa o osobie posiadającej prawo jazdy. [...] § 6 ust. 1 pkt 2 r.w.d. [...] związany jest z postępowaniem dotyczącym osoby, która nie uzyskała jeszcze prawa jazdy, a ponadto przepis ten jedynie wskazuje na określony sposób procedowania w sytuacji w nim opisanej poprzez odesłanie do konkretnego przepisu [...]", a w konsekwencji – co istotne z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii – że "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ [...] winien stosowanie do wymagań wynikających z § 6 ust. 1 pkt 2 r.w.d. skierować Skarżącego na badania w trybie art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. dla ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez niego pojazdami. W zależności od wyniku owego badania organ przedsiębierze stosowane działania, tj. 1) odmówi wydania prawa jazdy w sytuacji stwierdzenia, że stan zdrowia Strony wyklucza możliwość kierowania przez niego pojazdami; 2) pozytywnie rozpatrzy wniosek Skarżącego w przypadku uzyskania przez niego korzystnego orzeczenia lekarskiego i pomyślnej weryfikacji wniosku." (s. 7 – 8 uzasadnienia przywołanego orzeczenia). Zestawiając przywołane stanowisko i formułowaną na jego gruncie ocenę prawną – która na podstawie art. 153 p.p.s.a. (w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. in fine) ma walor prawnie wiążący, co w relacji do funkcji, celów oraz treści tych przepisów prawa odnosi się, w warunkach nimi określonych, do każdego sądu administracyjnego, a więc niezależnie od tego, czy jest to wojewódzki sąd administracyjny, czy też Naczelny Sąd Administracyjny, a także do organu administracji, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowiło przedmiot zaskarżenia, i co w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z tej oceny prawnej znalazło swoje odzwierciedlenie w adresowanych do organu administracji wytycznych co do dalszego postępowania (s. 8 uzasadnieniu przywoływanego orzeczenia w sprawie II SA/Gl 1133/22 – z treścią ponownie wydanej w sprawie decyzji oraz oceną Sądu I instancji, z której wynika, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, nie ma podstaw, aby twierdzić, że Sąd ten naruszył art. 79 ust. 4 – 7 ustawy o kierujących pojazdami przez "[...] jego niezastosowanie i [...] odstąpienie przez organ administracji od kontroli orzeczenia lekarskiego w trybie odwoławczym, określonym w w/w przepisach prawnych". Wobec wyraźnie i jednoznacznie wyrażonego poglądu prawnego narzucającego organowi administracji (oraz sądowi administracyjnemu) – gdy chodzi o jego zasięg – określony sposób interpretacji oraz zastosowania prawa (art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami oraz § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami), a także sposób oceny faktów, a w konsekwencji kierunek rozstrzygnięcia, zakres wiążącej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu orzeczenia w sprawie II SA/Gl 1133/22 nie mógł pozostawiać żadnych wątpliwości, a co za tym idzie – co nie mniej istotne – nie mógł również tworzyć pola, na którym mogłyby być podejmowane jakiekolwiek zabiegi zmierzające do wykazania związania przywołaną oceną prawną w innym zakresie, niż wynikający z tego orzeczenia. W świetle przedstawionych argumentów – w tym wobec braku zarzucenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a., a także wobec braku wykazania, że wiążąca ocena prawna sformułowana w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie II SA/Gl 1133/22 utraciła moc wiążącą – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że zarzut naruszenia art. 79 ust. 4 – 7 ustawy o kierujących pojazdami przez jego niezastosowanie, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie mógł być uznany za zasadny, a co za tym idzie, nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą. W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skargi kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiany w niej zarzut nie został oparty na usprawiedliwionej podstawie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2